Программно целевой метод планирования

Введение

Планирование и прогнозирование  как наука возникли давно, но их активное развитие на западе началось в середине XX века. Это было обусловлено повышением деловой активности, возникновением большого количества новых коммерческих предприятий и другими подобными  факторами. Вместе с тем возникла и необходимость более существенного  вмешательства государства в  экономику с целью регулирования  рынка. Таким образом появилось  планирование на микро- и макроурованях.

В течение нескольких десятилетий  теория планирования и прогнозирования  бурно развивалась, в результате чего возникли различные способы  и методы планирования. Некоторые  из них специфичны, другие универсальны. К последним относится и метод программно-целевого планирования, рассмотренный в данной работе.

Этот метод зарекомендовал себя в развитых странах как один из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всех уровнях  планирования и управления.

Однако в России в связи  с историческими обстоятельствами теория планирования и управления развивалась  в иных направлениях, чем на Западе. В результате возникла ситуация почти  полного отсутствия отечественных  научных разработок в этой области  при переходе к рыночной экономике. При планировании приходилось использовать западные модели, которые не всегда подходят к российским условиям.

Актуальность данной темы, таким образом, связана с необходимостью более детального изучения теории планирования в России и создания собственных  разработок для оптимизации внутрифирменного и государственного управления.

1.Понятие программно  – целевого планирования

1.1.Определение  программно-целевого планирования

Изучение любого объекта, особенно такого сложного и неоднозначного, как планирование, следует начинать с его точного определения. Итак, дадим определение программно –  целевого планирования, которому посвящена  данная работа.

Программно –  целевое планирование - это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Т. е. программно-целевое  планирование построено по логической схеме "цели - пути – способы - средства". Сначала определяются цели, которые  должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем –  более детализированные способы  и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор  разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что  особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование  будущих состояний системы, а  составление конкретной программы  достижения желаемых результатов. Т. е. программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать  ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства  других методов.

Особенностью программного планирования является также способ влияния на планируемую систему. Во главу угла ставится не система  сама по себе, ее составные элементы и сложившаяся организационная  структура, а управление элементами программы, программными действиями.

Из положений, рассмотренных  выше, следует, что ключевым понятием программно-целевого планирования является программа. Программа — это комплекс мероприятий по реализации стратегий. В свою очередь, система стратегий и целей, достигаемых с их помощью, - не что иное, как план. Таким образом, подтверждается двойственность программно-целевого планирования, а именно объединение планирования и фактического влияния на экономические показатели.

1.2.Процедура программно-целевого  планирования

Как уже было сказано, первым этапом программно-целевого планирования является постановка целей; на последующих  этапах разрабатываются пути и конкретные способы их достижения. Рассмотрим эту процедуру подробнее.

Постановка целей при  программно-целевом методе планирования представляет собой формирование "древа  целей ". Затем в соответствии с ним определяется система мероприятий  по реализации целей, называемая целевой  комплексной программой. Для ее выполнения строится специальная система управления, которая доводит задания программы  до конкретных исполнителей и контролирует их выполнение. Организационная структура  этой системы определяется, таким  образом, "деревом целей ", составом исполнителей и содержанием программы.

Таким образом, мы выделили еще один элемент программно-целевого планирования – систему управления. Ее построение – это, по сути, и есть основание, на котором базируется выполнение программы. Т. е. планирование решения какой-либо проблемы при программно-целевом методе во многом сводится к планированию системы управления. Рассмотрим его основные стадии.

1. Формирование общей структурной схемы системы и её главных характеристик (стадия композиции).
2. Разработка состава подразделений и основных связей между ними (стадия структуризации).
3. Разработка количественных характеристик аппарата управления, установление порядка его деятельности (стадия регламентации).

При этом первая стадия имеет  принципиальное значение, поскольку  она определяет структуру системы  управления (организации). На ней определяются система целей и задач организации, её тип и правовой статус, степень  самостоятельности, границы деятельности, состав функций. На второй и третьей  стадиях устанавливаются более  детальные параметры системы.

Теория планирования и  построения систем управления для решения  новых проблем должна основываться на анализе практики создания и функционирования существующих систем. Основная сложность  состоит в том, чтобы среди  множества единичных фактов и  наблюдений различных специалистов выявить какие-то ключевые положения, закономерности, общие для планирования и построения всех систем управления. Среди них можно выделить следующие:

1. Формирование системы  управления - это многоэтапный процесс.

2. Необходимым условием  для начала планирования, а затем  и  
создания рассматриваемой системы является наличие определённой общественной потребности, т. е. проблемы, требующей решения. Однако одной потребности недостаточно, нужны ещё определённые условия и гарантии: экономические, юридические, социальные, технические и другие, чтобы обеспечить системе необходимую устойчивость.

3. Решение вновь возникающих  проблем не обязательно требует  создания новых систем управления. Многие проблемы могут успешно  решаться в рамках существующих систем. Обычно для этого разрабатывается специальный комплекс мероприятий (программа) и готовятся постановления или приказы, обязывающие соответствующие системы выполнять предписанные им новые функции. Контроль за реализацией такой программы осуществляется организацией, назначаемой головной по данной проблеме.

Необходимость в планировании и построении новых систем управления возникает обычно, когда становится очевидным, что существующие организационные  структуры не справляются с решением проблемы и требуется создать  новые.

4. Для выбора способа  решения проблем предварительно  проводится их исследование. При  решении рассматриваемых в данной  работе проблем наибольшее распространение  получили программно-целевые методы, наиболее естественно связывающие  проблему со средствами её  решения. 

Решение сложной проблемы обычно начинают с построения "дерева целей ", которых требуется достичь  путём организации и проведения определённого комплекса мероприятий. Задача заключается в том, чтобы  найти этот комплекс, указать конкретных исполнителей и сроки выполнения мероприятий. Для этого "дерево" как бы "накладывается" на реальную среду, в результате чего находится  необходимая информация и составляется конкретная программа работ.

1.3.Недостатки  программно-целевого планирования

Программно-целевой метод  планирования выглядит довольно привлекательным, т. к. позволяет в значительной степени  влиять на исследуемую ситуацию. Однако у него есть ряд существенных недостатков, которые рассмотрены ниже.

1. Методическая незавершенность.

К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений  по широкому кругу концептуальных положений  разработки и реализации комплексных  программ, отсутствует единая точка  зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана  и целевой комплексной программы. В результате приходится адаптировать программные методы к уже существующим методам планирования и управления. Всё это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных  проблем, т. к. для них сравнительно нетрудно провести исследование по схеме "цель - система мероприятий –  система управления".

2. Программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем.

Эта ситуация также связана  с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Руководители программ при создании новых систем управления предпочитают действовать старыми  проверенными методами, чтобы уменьшить  риск. Однако это не всегда является оптимальным подходом, что не идет на пользу создаваемой программе.

3. «Забывчивость» систем управления.

Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения  которых создавались. Специалисты  связывают это с тем, что такая  связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении её границ, структуры, функций  и т. д. Кроме того, часто наблюдается  несоответствие затрачиваемых ресурсов социальной значимости проблемы, что  не способствует ее успешному решению.

4. Отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ.

В результате невозможно объективно обосновать необходимость создания программы и соответствующей  системы управления для решения  какой-либо конкретной проблемы.

5. Недостаточная оперативность.

Иногда с момента появления  проблемы до момента реализации программы  по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится  невосполнимый ущерб от игнорирования  проблемы. Например, десятилетиями  замалчивалась проблема охраны окружающей среды, пока наконец не были созданы специальные программы. Рано или поздно проблемы всё равно "всплывают на поверхность", однако очевидно, что чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить.

Таким образом, все недостатки программно-целевого планирования связаны  с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Следовательно, для оптимизации процесса программно-целевого планирования необходимы дальнейшие и  более глубокие научные разработки в этой области.

2.Методология  программно-целевого планирования

Во всех областях науки  важную роль играет методология, т. е. совокупность методов, используемых при изучении и исследовании каких-либо объектов. В планировании и прогнозировании  роль методологии еще больше, чем  в других дисциплинах. Это связано  с тем, что проблемы в данной области  в последние годы стали особенно сложными вследствие быстрых изменений в экономике. Для их решения необходимо развивать научную базу планирования и прогнозирования и, в первую очередь, методологию.

Применительно к планированию и прогнозированию методология – это наука о методах прогнозирования и планирования, общие научные основы этих методов. Существует множество различных методов планирования и прогнозирования. Рассмотрим те из них, которые применяются в процессе программно-целевого планирования.

1. Методы прогнозирования
1. Эвристические методы. Методы этой группы субъективны и неотделимы от лица, делающего прогноз. Это, прежде всего, методы социологических исследований и экспертные методы.

При программно-целевом планировании методы социологических исследований могут применяться для определения  текущего положения в стране или  на рынке определенных товаров, а  экспертные методы – для более  точного построения прогноза. Однако эвристические методы при программно-целевом  планировании используются лишь как  дополнение к другим методам, т. к. их точность относительно невысока.

2. Экономико-математические методы. При применении методов этой группы активно используются объективное наблюдение и измерение показателей. Затем с помощью расчетов и математического моделирования делается прогноз.

Особое место в этой группе занимают статистические методы. Они используются во всех способах планирования и прогнозирования, в том числе и при программно-целевом планировании. Эти методы позволяют с высокой степенью достоверности определить различные состояния исследуемой системы в будущем.

Все методы прогнозирования  обладают своими достоинствами и  недостатками. Поэтому для достижения эффективного результата рекомендуется  комбинировать их друг с другом.