Проблемы бюджетного устройства РФ

Бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, классификации видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга, классификации источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, классификации видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления при утверждении соответствующих бюджетов имеют право производить дальнейшую детализацию объектов бюджетных классификаций, не нарушая при этом общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

2.3. Принципы бюджетной системы РФ

Согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система основана на десяти основных принципах. Принципы построения и функционирования бюджетной системы РФ играют большое теоретическое и практическое значение. Рассмотрим содержание принципов бюджетной системы:

1. Статья 29 БК РФ закрепляет принцип  единства бюджетной системы РФ, который означает единство бюджетного  законодательства РФ, принципов  организации и функционирования  бюджетной системы РФ, форм бюджетной  документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. То есть, исходя из смысла статьи 29 БК РФ, под единством бюджетной системы понимается единство формы и содержания бюджетной системы - с одной стороны, а также применение единых правил бюджетного регулирования на всех уровнях бюджетной системы - с другой.

2. Принцип разграничения доходов  и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств (ст. 30 БК РФ). В соответствии с данным принципом разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ его условно можно разбить на два взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный либо местный бюджет - имеет равные права на закрепление за ним в части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

3. Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) - федерального, регионального и местного - означает независимость каждого из них от решений, принимаемых органами государственной власти вышестоящих либо нижестоящих бюджетных уровней. Принцип самостоятельности бюджетов включает в себя семь взаимосвязанных правомочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ либо органов местного самоуправления. Данные правомочия являются частью бюджетной компетенции.14

Принцип самостоятельности бюджета означает:

- право и обязанность органов  государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность органов  государственной власти и органов  местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления устанавливать в  соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления в соответствии  с БК РФ самостоятельно определять  формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

- недопустимость установления  расходных обязательств, подлежащих  исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

- недопустимость непосредственного  исполнения расходных обязательств  органов государственной власти  и органов местного самоуправления  за счет средств бюджетов других  уровней;

- недопустимость введения в  действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

- недопустимость изъятия в течение  финансового года дополнительных  доходов, экономии по расходам  бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

4. Статья 31.1 БК РФ устанавливает принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Сущность указанного принципа выражается в том, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления наделены равными правами в отношении: 1) определения их бюджетных полномочий; 2) установления и исполнения расходных обязательств; 3) формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; 4) определения объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

5. Принцип, отраженный в статье 32 БК РФ, разработан в согласовании  с нормами налогового права. Принцип  полноты отражения доходов и  расходов бюджетов, бюджетов государственных  внебюджетных фондов, означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

6. Согласно статье 33 БК РФ сбалансированность  бюджета ориентирована на поддержание  финансовой стабильности, реальности и выполнимости бюджета, утвержденного на предстоящий год. Все расходы, которые государство (субъект РФ либо муниципальное образование) планирует произвести в предстоящем году, в суммарном количестве не могут превышать суммарного количества планируемых на предстоящий год доходов и средств, поступающих из источников финансирования бюджетного дефицита. При этом органы исполнительной и законодательной (представительной) власти при составлении и утверждении проекта бюджета, его последующем выполнении должны учитывать принцип сбалансированности бюджета и предпринять все меры, необходимые для уменьшения показателя дефицита бюджета, т.е. превышения его расходной части над доходной.

7. В статье 34 БК РФ закреплен принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Эффективность использования бюджетных средств подразумевает достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которого предусмотрено расходование бюджетных средств. Экономность, в свою очередь, предполагает наименьшее расходование предоставленных средств. Важно отметить, что расходование фактически осуществляется прямыми получателями средств, поэтому именно эти получатели в своей деятельности должны исходить из принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств.

8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов предполагает следующее. В п. 1 ст. 35 БК РФ находит продолжение принцип сбалансированности бюджетной системы РФ. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов подразумевает, что при расходовании бюджетных средств их прямыми получателями сумма произведенных расходов не может превышать суммы полученных доходов и суммы поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита.

Согласно п. 2 ст. 35 БК РФ при составлении и утверждении проекта бюджета уполномоченные органы не должны ориентироваться на величину планируемых расходов и уже в соответствии с ними отыскивать источники получения доходов и финансирования бюджетного дефицита, а также определять конкретные размеры доходов и поступлений для покрытия бюджетного дефицита. Исключением из этого правила является установление доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также централизация средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. В указанных случаях осуществляется привязка к сумме расходов.

9. Гласность является  ключевым принципом российской  правовой системы в целом, а  также отдельных отраслей права, в том числе и бюджетного. Применительно  к бюджетной системе РФ гласность в соответствии с комментируемой статьей означает открытость бюджетной системы РФ для всеобщего ознакомления. Однако осуществление принципа гласности производится с учетом ограничений, предусмотренных Законом «О государственной тайне»15.

Исключение из сведений, содержащихся в бюджете и являющихся гласными и общедоступными, составляют сведения секретных статей. При этом секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Данные статьи не подлежат оглашению и не могут быть предоставлены для ознакомления любому заинтересованному лицу.

10. Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает, что при составлении проекта бюджета опытные экономисты сначала изучают реальную социально-экономическую ситуацию на территории РФ, затем составляют прогнозы социально-экономического развития страны, в том числе вычисляют уровень планируемой инфляции. В соответствии с полученными показателями составляется бюджетная роспись, т.е. вычисление конкретных видов доходов и расходов, средств для покрытия бюджетного дефицита. Только в таком случае бюджет, составленный на предстоящий год, будет считаться достоверным, экономически обоснованным, реальным и выполнимым на практике.

11. В соответствии со  статьей 38 БК РФ каждое расходование  бюджетных средств является целенаправленным. Цель, на достижение которой предусмотрено предоставление конкретных бюджетных средств, является неоспоримой. Поэтому любое отступление от поставленной цели, т.е. расходование выделенных бюджетных средств не в соответствии с их целевым предназначением, является нарушением бюджетного законодательства и влечет наложение мер ответственности.

Итак, в основу построения бюджетной системы положены следующие принципы: единство бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ); разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ (ст. 30 БК РФ); самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ); полноты отражения доходов и расходов бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32 БК РФ); сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ); эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ); общего (совокупного) покрытия расходов бюджета (ст. 35 БК РФ); гласности (ст. 36 БК РФ); достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ); адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ).

Глава 3. Проблемы бюджетного устройства РФ

Одной из проблем является формирование межбюджетных отношений.  Исторически сложившаяся неоднородность размещения производственных комплексов на территории России и острый экономический кризис привели к усилению межрегиональной дифференциации и появлению территорий, характеризующихся устойчивым и глубоким спадом в основных отраслях экономики и резким снижением уровня жизни населения. В последнее время прослеживается тенденция усиления неоднородности экономического пространства страны, причем интенсивность нарастания негативных тенденций такова, что под угрозой оказывается политико-социальное единство государства. В этой связи проблема межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов приобрела сегодня особую актуальность, однако на законодательном уровне понятие финансовой помощи не закреплено.

Исходя из вышеизложенного, а также принимая во внимание то значение, которое имеют в правовом регулировании нормы - дефиниции, представляется необходимым восполнить указанный пробел.

Для определения понятия финансовой помощи вначале требуется, с нашей точки зрения, охарактеризовать такие категории, как бюджетное выравнивание, бюджетное регулирование и бюджетная обеспеченность.

В российском бюджетном законодательстве термин «выравнивание» впервые употребляется в БК РФ (абз. 2 ст. 133, п. 1 ст. 134 БК РФ). В финансово-правовой и экономической науке категория «бюджетное выравнивание» (сбалансированность) рассматривается в двух формах: как вертикальное и горизонтальное выравнивание16. Методы бюджетного выравнивания зависят от его формы. Так, методы вертикального выравнивания обусловлены «вертикальным» устройством бюджетной системы и направлены на устранение несоответствий между расходными функциями и доходными полномочиями соответствующих уровней власти.