Бюджетное устройство РФ и его принципы

 

 

1. Бюджетное устройство Российской Федерации и его принципы

 

Бюджетное устройство представляет собой  организацию бюджетной системы, принцип ее построения. Бюджетная  система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических  отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

Государственная бюджетная система России состоит  из бюджетов трех уровней:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• бюджеты субъектов РФ (21 республиканский бюджет в составе РФ, 55 краевых и областных, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• местные бюджеты (около 29 тыс. городских, районных, поселковых, сельских бюджетов).

Бюджеты нижестоящих  органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты  вышестоящих уровней.

Федеральный бюджет и разрабатывается и утверждается в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ разрабатываются  и утверждаются в форме законов  субъектов РФ, местные бюджеты  разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставом  муниципальных образований. В таком  же порядке разрабатываются и  утверждаются бюджеты государственных  целевых фондов. Годовые бюджеты  составляются на один финансовый год, который соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря).

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к ведению местного самоуправления.

Бюджеты субъектов РФ – форма образования  и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к их ведению. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджеты  муниципальных образований, находящихся  на его территории, составляют консолидированный  бюджет субъекта РФ. Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты  субъектов РФ составляют консолидированный  бюджет РФ.

Бюджетная система строится на принципах единства, полноты, гласности, реальности и самостоятельности  всех видов бюджетов, входящих в  бюджетную систему. Единство бюджетной  системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной  классификации, единством форм бюджетной  документации, предоставлением необходимой  статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных  бюджетов.

Принцип полноты требует отражения в  бюджете всех доходов и расходов, точного обоснования величины расходов, выявления возможностей дополнительного  привлечения средств.

Принцип реальности предполагает отражение  в бюджете действительного состояния  доходов и расходов государства.

Принцип единства предполагает прозрачность бюджета, что означает соблюдение следующих  требований: предварительное обсуждение проекта бюджета на открытых заседаниях парламента; опубликование утвержденного  бюджета после принятия закона о  нем; сообщения в ходе исполнения бюджета по месяцам, кварталам и  т. д.

В соответствии с законодательством принцип  самостоятельности обеспечивается для каждого органа власти наличием собственных источников доходов и правом определять объемы и направления их использования в соответствии с выполняемыми функциями.

Наиболее  сложная проблема в бюджетном  устройстве – бюджетный федерализм, т. е. бюджетные взаимоотношения  центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов субъектов Федерации  должна состоять из собственных и  регулирующих налоговых доходов, дотаций  и субвенций, кредитных ресурсов.

Собственные налоговые доходы – это доходы, полностью поступающие в соответствующие  бюджеты. Например, по действующему законодательству за бюджетами субъектов Федерации  закреплен налог на имущество  предприятий, за местными бюджетами  – налог на имущество физических лиц.

Регулирующие  доходы – средства, передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы  нижестоящему бюджету сверх закрепленных доходов для покрытия его расходов; зачисляются в соответствующие  бюджеты исходя из размеров процентных отчислений, устанавливаемых при  утверждении вышестоящего бюджета. В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете РФ на 2000 год» 16% подоходного налога с физических лиц поступило в федеральный бюджет, а 84% - в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; 85% НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории РФ, направляется в федеральный бюджет, соответственно 15% - в бюджеты субъектов РФ; 11% налога на прибыль предприятий и организаций поступает в федеральный бюджет и до 19% (для банков и страховых организаций – до 30%) – бюджеты субъектов РФ и т.д.

Основная  часть налоговых доходов субъектов  Федерации и местных бюджетов в настоящее время формируется  за счет регулирующих доходов.

Дотации – бюджетные средства, предоставляемые  из вышестоящего бюджета бюджетной  системы РФ на безвозмездной и  безвозвратной основах для покрытия текущих расходов нижестоящих бюджетов.

Субвенции – бюджетные средства, предоставляемые  из вышестоящего бюджета нижестоящим  бюджетам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

 

1.2 Консолидированный бюджет РФ

 

Консолидированный бюджет – основной финансовый план формирования централизованного денежного  фонда государства. Он обеспечивает выполнение функций государственного управления, заключающихся в проведении государственной политики главным  образом посредством предоставления услуг нерыночного характера  и перераспределения доходов, полученных в первую очередь через систему  налогообложения других секторов экономики.

Доходы  консолидированного бюджета включают обязательные невозвратные платежи, которые  поступают в бюджет. Доходы делятся  на текущие и капитальные. Текущие доходы в свою очередь делятся на налоговые и неналоговые.

Под налоговыми доходами понимают обязательные, безвозмездные, невозвратные платежи в пользу бюджета. К налоговым доходам относятся  также штрафы и санкции, уплачиваемые за нарушение налогового законодательства. К неналоговым доходам относятся  как обязательные платежи – доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, дивиденды по акциям, принадлежащим  государству, так и штрафы, взимание которых не связано с налоговым  законодательством, доходы от реализации конфискованного имущества, перешедшего  в государственную собственность.

К капитальным  доходам относятся доходы от продажи  основных фондов, реализации государственных  запасов, земли, целевые перечисления средств на строительство зданий и сооружений для бюджетных организаций  и учреждений, на покупку оборудования.

Расходы консолидированного бюджета включают все невозвратные платежи независимо от того, являются ли они возмездными (т. е. заплаченными в обмен на что-то) или безвозмездными и для каких  целей осуществляются – текущих  или капитальных.

Расходы формируются по следующим направлениям: на финансирование отраслей экономики (промышленность, строительство, сельское хозяйство, рыболовство, транспорт, связь  и др.); на финансирование социально-культурного  развития; на содержание органов государственной  власти и управления, правоохранительных органов; расходы, связанные с обслуживанием  государственного долга и др.

Ниже  приводится консолидированный бюджет РФ в 1997г. (см. табл. 1, прил. 2).

В процентах  к валовому внутреннему продукту (ВВП) доходы консолидированного бюджета  составили 25,7%, а расходы – 30,1%. С  учетом внебюджетных государственных  фондов (значительная часть финансовых ресурсов государства сосредоточена  во внебюджетных фондах, в основном социального назначения) в централизованном управлении государства находится 35% ВВП. В сравнении с развитыми  странами рыночной экономики этого  явления недостаточно для удовлетворения общегосударственных нужд, особенно социального характера.

Соотношение доходов и расходов консолидированного государственного бюджета России в  ценах соответствующих лет видно  из таблицы 2 (см. прил. 2)

Из таблицы  видно, что с 1992 г. бюджет России является дефицитным и этот дефицит нарастает. Следует отметить, что темпы роста  инфляции значительно превышают  темпы роста доходов и расходов бюджета в ценах соответствующих  лет. При пересчете их в сопоставимые цены видно резкое сокращение реальных сумм денежных ресурсов государства  в результате снижения за период 1991 – 1997 гг. объемов производства и  ВВП почти на половину.

Можно отметить еще  одну тенденцию в динамике бюджетных  ресурсов – нарастающее изменение  соотношения в консолидированном  бюджете России между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  РФ в пользу последних. В 1997 г. доля федерального бюджета составила (по доходам и  по расходам) примерно половину консолидированного бюджета РФ. Некоторые субъекты РФ в связи с нарастанием кризиса  перестают перечислять (частично или  полностью) налоги в федеральный  бюджет. Эта тенденция, хотя и вынужденная, грозит опасностью все большего ослабления центральной государственной власти, распада единого государственного организма Российской Федерации.

 

1.3 Исполнения бюджетов в РФ

 

Исполнение  бюджета – одна из стадий бюджетного процесса, который предусматривает  обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных  по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных  расходов. Эффективное и экономное  использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления  приоритетных положений бюджетной  политики государства в целом, каждого  субъекта РФ и муниципального образования.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации исполняются  на основе принципа «единства кассы». Принцип единства кассы предусматривает  зачисление всех поступающих доходов  бюджета, привлечение и погашение  источников финансирования дефицита бюджета  и осуществление всех расходов с  единого счета бюджета, за исключением  операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами  Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ.

В Бюджетном  кодексе РФ определены основные процедуры  исполнения бюджетов. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
• распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.
• По расходам исполнение бюджетов осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете соответствующего бюджета. Нормами Кодекса установлен порядок, который предписывает соблюдение обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования расходов.

Важной  составной частью работы по исполнению бюджета является экономический  анализ результатов исполнения бюджета. Выводы экономического анализа, проводимого  финансовыми органами, органами казначейства, ведомствами, другими структурами, используются для:

• объективной оценки результатов исполнения бюджета;
• выявления причин отклонений от утвержденных (уточненных) показателей;
• разработки предложений и рекомендаций, направленных на выявление резервов укрепления доходной базы бюджетов, обеспечение поступления в установленный срок платежей по каждому источнику доходов и каждому бюджету;
• обеспечения своевременного финансирования расходов по целевому назначению в меру выполнения производимых и оперативных планов;
• укрепления финансовой дисциплины.

Рассмотрим более  подробно укрупненные показатели федерального бюджета России в 1997 г. – утвержденные показатели, их фактическое исполнение, процент исполнения бюджетных показателей  к утвержденному бюджету (см. табл.1, прил. 3 ). Данные этой статистической таблицы позволяют сделать ряд выводов.

Во-первых, российский бюджет является дефицитным, причем этот дефицит составляет огромную величину – почти четверть всей доходной части бюджета. Дефицит государственного бюджета РФ возрастает вслед за резким спадом объемов производства и валового внутреннего продукта.

Во-вторых, исполнение бюджета по доходам составило  всего 74,3% утвержденных показателей, а  по расходам – 77,3%. Это свидетельствует  как о нереальности надежд на подъем экономики, так и о плохом исполнении бюджета финансовыми и другими  государственными органами.

В-третьих, основным источником сокращающейся доходной части бюджета являются налоговые  доходы (которые весьма плохо собираются налоговыми органами), от продажи государственного имущества, внутренние и внешние  займы. Крах пирамиды государственных  ценных бумаг отрицательно скажется и на этой статье доходов бюджета.

В-четвертых, в  расходной части бюджета лишь 15% составляют расходы на социально-культурную сферу и всего 12% - на поддержку  отечественного производства, что обусловило дальнейшее обострение экономической  и политической ситуации в стране.

В таблице 2 (см. прил. 3) приведен пример исполнения федерального бюджета за 1999 г.

На результаты перевыполнения бюджета (особенно в  части доходов) значительное влияние  оказали тенденции определенного  оживления реального сектора  экономики. За 1999 г. объем ВВП составил 4545,5 млрд. руб., что на 13,2% выше прогнозного объема ВВП, предусмотренного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год», и на 3,2% превышает ВВП 1998 г. Благодаря экономическому росту поступления доходов в федеральный бюджет в денежном выражении за 1999 г. (615,5 млрд. руб.) превысили показатель плана на 85,5 млрд. руб. Значительный объем доходов федерального бюджета позволил увеличить непроцентные расходы и одновременно обеспечить достижение первичного профицита в 1999 г. в размере 2,5%, что на 0,9 процентных пункта выше, чем планировалось. Помимо роста ВВП на перевыполнение плана по доходам оказали влияние следующие факторы: фактический уровень инфляции – 36,5% оказался выше плановой величины – 30%; фактический среднегодовой курс доллара США – 24,8 руб. за доллар превысил прогнозный курс – 21,5 руб. за доллар, что обеспечило рост валютных поступлений в рублевом эквиваленте. Нельзя не отметить и результаты совершенствования налогового администрирования, направленные на усиление контроля, снижение неденежных расчетов и другие мероприятия. Исполнение бюджета по расходам позволило впервые за 10 лет обеспечить финансирование социальных отраслей в полном объеме в соответствии с параметрами утвержденного бюджета.