Устав муниципального образования

Пределы правотворческой  деятельности органов местного самоуправления ограничиваются, как правило, двумя способами:

1) закреплением прав  органов местного самоуправления  на принятие конкретных видов  нормативно-правовых актов (так,  Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 6 предусматривает, что к вопросам местного значения относится принятие и изменение уставов муниципальных образований);

2) определением перечня  вопросов, в рамках которых местному самоуправлению предоставляется относительная свобода выбора средств, включая и правовое регулирование.

Правовой акт местного самоуправления обладает общеобязательностью. Это значит, во-первых, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы, а также органами местного самоуправления и гражданами. Во-вторых, правовой акт местного самоуправления официально признается государством и его органами, т.е. не нуждается в дополнительном утверждении органами государственной власти. В силу этого, как предусмотрено законодательством, неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами. Так государство обеспечивает юридическую силу правовых актов местного самоуправления наряду с другими актами.

Акты местного самоуправления отличает специфический язык, в том числе и собственные юридические понятия и термины. В литературе высказывалось опасение в связи с тем, что право местного самоуправления стремительно насыщается понятиями, чуждыми нашим правовым традициям. Так, предлагалось вместо понятия «муниципальное право» использовать понятие «самоуправленческое право»¹². Но большинство понятий муниципального права прочно вошло в правовую лексику, тем более, что юриспруденция, как и ряд наук (политология, социология, психология) традиционно «разговаривает» на латинизированном и древнегреческом языках.

Одно из наиболее значительных и актуальных требований к правовым актам местного самоуправления состоит в необходимости их соответствия российскому законодательству. Отсутствие необходимого опыта, достаточно подготовленных кадров нередко приводит к появлению нормативных актов, содержание которых подчас грубо нарушает российское законодательство. В таких случаях предусматривается процедура их отмены или признания недействительными. Правовые акты, если они противоречат законодательству и также могут быть опротестованы в порядке прокурорского надзора.

В целях упорядочивания местного нормотворчества, совершенствования качества принимаемых актов органами государственной власти субъектов РФ обычно более детально разрабатываются общие принципы подготовки, принятия и утверждения муниципальных актов. Их содержание можно свести к следующим основным положениям:

1. Все акты представительных  органов местного самоуправления, носящие нормативный характер, принимаются большинством голосов депутатов от числа избранных в представительный орган. Иные акты представительного органа местного самоуправления принимаются в порядке, установленном представительным  органом самостоятельно,  однако для их принятия требуется большинство голосов депутатов, принявших участие в голосовании.

2. Акты по вопросам  принятия устава муниципального образования или внесения в него поправок и дополнений, административно-территориального устройства, об отрешении от должности главы администрации и иных должностных лиц исполнительного органа, назначение которых согласовывается с представительным органом местного самоуправления, считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган.

3. Акты, принимаемые представительным  органом, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (обнародованы) официально.

4. Глава местной администрации  вправе опротестовать решение  соответствующего представительного  органа местного самоуправления, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречит законодательству или другим решениям представительного органа, либо недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и  организационными средствами.   Протест  с  необходимым обоснованием вносится в письменной форме в соответствующий представительный орган не позднее пяти дней со дня принятия решения представительным органом местного самоуправления. Действие опротестованного решения приостанавливается с момента получения представительным органом местного самоуправления протеста главы местной администрации.

Представительный орган  местного самоуправления отклоняет протест главы местной администрации, если за опротестованное решение проголосует не менее чем 2/3 от числа избранных депутатов данного представительного органа. В этом случае решение представительного органа местного самоуправления вступает в силу в срок, указанный представительным органом, и не может быть опротестовано повторно главой местной администрации. Бели решение представительного органа местного самоуправления опротестовано по мотивам его противоречия действующему законодательству, глава местной администрации после отклонения его протеста представительным органом вправе обжаловать решение представительного органа в суд. Если в течение месяца протест главы местной администрации не будет отклонен представительным органом, опротестованное решение представительного органа считается отмененным.

Правом возврата акта для повторного рассмотрения может  обладать глава местной администрации, если он не обладает правом подписывать  акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления.

5. Глава местной администрации  (муниципального образования) имеет право «вето», т.е. право отклонить правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления.

Правовой акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления, после принятия направляется главе местной администрации (муниципального образования) для подписания. В течение не более чем семи дней после поступления правового акта глава местной администрации (муниципального образования) может возвратить его для повторного рассмотрения в представительный орган по мотивам несоответствия правового акта нормам действующего законодательства или невозможности исполнения в силу недостаточной финансовой или материальной обеспеченности.

Если после этого  представительный орган местного самоуправления повторно примет правовой акт в прежней редакции или с учетом всех или части поправок, предложенных для рассмотрения главой администрации (муниципального образования), большинством не менее чем 2/3 голосов от числа избранных депутатов представительного органа, он подлежит безусловному подписанию главой местной администрации (муниципального образования) в течение трех дней и опубликованию (обнародованию).

6. Порядок подготовки и подписания правовых актов местной администрации устанавливается главой местной администрации в соответствии с законодательством. Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу правовых актов местной администрации устанавливается соответствующим представительным органом  местного самоуправления в соответствии с законодательством¹³.

Таким образом, правовой акт местного самоуправления— это официальный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования либо органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с российским законодательством и уставом муниципального образования.

Правовые акты местного самоуправления многообразны. Для их изучения используется классификация  правовых актов. Необходимо отметить, что их полная классификация возможна только с учетом уставов и иных актов муниципальных образований, в которых определяются наименования и виды правовых актов, действующих на конкретных территориях. Вместе с тем, независимо от региональных особенностей, правовые акты местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по нормативной природе различаются:

• нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц: уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов местного самоуправления,  постановления представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.;

• правовые  акты индивидуального  содержания,  адресованные конкретному лицу или органу и рассчитанные на однократное применение: ордер — договор найма жилого помещения в муниципальном жилищном фонде социального использования, распоряжение мэра города о выделении дополнительных средств на ремонт объекта социально-культурного назначения, приказ заместителя главы районной администрации об увольнении муниципального служащего и др.;

2) по порядку принятия  среди правовых актов местного самоуправления различают:

• решения, принятые непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме: уставы муниципальных образований, решения об изменении структуры органов местного самоуправления, решения о приватизации муниципальной собственности и др. Данные решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и вступают в силу после официального опубликования (обнародования); граждан: решения о создании органов территориального общественного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования и др.;
• решения, принятые коллегиально на собраниях (сходах) граждан: решения о собрании органов территориального общественного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования.
• правовые акты, принятые в порядке народной правотворческой инициативы: постановления представительного органа местного самоуправления об изменении структуры органов местного самоуправления и др.;
• правовые акты, принятые коллегиально представительным органом местного самоуправления или выборным коллегиальным   органом   территориального   общественного   самоуправления: положения об органах территориального общественного самоуправления и др.;                            
• правовые акты, принятые на основе единоначалия: распоряжения  и приказы главы муниципального  образования (главы местной администрации) и др.;
• договоры, если хотя бы одна из сторон представляет интересы соответствующего муниципального образования: договор местной администрации с частной фирмой о строительстве муниципального жилья, договор представительного органа местного самоуправления и выборного коллегиального органа территориального общественного самоуправления о разграничении компетенций и финансовых средств и др.;

3) по содержанию правовые  акты местного самоуправления можно сгруппировать в зависимости от предметов ведения местного самоуправления следующим образом:

• правовые акты по вопросам хозяйственной деятельности;

• правовые акты по вопросам социальной политики;

• правовые акты по вопросам деятельности местного самоуправления в культурной сфере;

• правовые  акты  по   вопросам  охраны   общественного порядка и др.

4) по порядку вступления  правовых актов местного самоуправления  в юридическую силу различают:

• правовые акты, требующие  обязательной публикации; нормативные  правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права,   свободы   и   обязанности   человека   и   гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования);

• правовые акты, не требующие  официального опубликования (обнародования), как правило, акты для служебного пользования. Классифицировать можно и отдельные виды актов местного самоуправления. Так, например, акты применения муниципального права в зависимости от функций, выполняемых ими в правовом регулировании, можно разделить на: (1) исполнительные акты, с помощью которых организуется исполнение предписаний норм права путем их применения к конкретным жизненным случаям, и (2) правоохранительные акты, с помощью которых нормы права ограждаются от нарушений. Среди исполнительных и правоохранительных актов, в свою очередь, выделяют: (а) основные, которые решают вопрос по существу или содержат итоговую оценку дела о правонарушении и завершают правоохранительные действия, являются окончательным решением, и (б) вспомогательные, которые подготавливают издание основных актов, обеспечивают правильное рассмотрение дела, а также реализацию принятых решений.

В правовых актах местного самоуправления более подробно, как  правило, определяются виды правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления и местной администрацией. К актам представительного органа местного самоуправления относятся: постановления, решения, резолюции, заявления, обращения и др. Среди актов местной администрации, главы местного самоуправления наиболее часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.

Таким образом, основными  правовыми актами местного самоуправления являются:

Устав муниципального образования  — основной нормативный правовой акт, определяющий статус муниципального образования; акт нормативно-учредительного характера.