Административно - правовая охрана общественной безопасности личности и общественного порядка

При создавшейся в УК РФ ситуации у такого понятия, как "общественный порядок", сейчас гораздо больше возможностей охватить другие сферы деятельности людей, чем у общественной безопасности, ибо категория "общественная безопасность" имеет собственную главу в разделе, а категория "общественный порядок" - не имеет и присутствует только в названии раздела, в результате чего создается иллюзия, что речь идет не о равнопорядковых объектах посягательства, а о некоей соподчиненности объектов, вхождении одного в другой.

Поэтому выход надо искать не в теоретизировании о существующей в законе неточности, а в устранении ее. В этой связи интересными представляются предложения В. Комиссарова. "Особого разговора, - пишет он, - заслуживает вопрос об определении места в предлагаемой системе таких преступлений, как хулиганство (ст. 213) и вандализм (ст. 214).

Традиционно эти преступления относились к преступлениям против общественного порядка, и родовым объектом этих преступлений признавался общественный порядок. УК 1996 года в отличие от предыдущих Кодексов не выделяет такой родовой объект, как общественный порядок, следовательно, не может быть определен круг деяний, посягающих на общественный порядок. Относить хулиганство и вандализм к преступлениям против общественной безопасности нет оснований...

По нашему мнению, хулиганство и вандализм относятся к преступлениям, посягающим на общественную нравственность...

Место этих преступлений в одном ряду с такими деяниями, как уничтожение или повреждение памятников истории и культуры (ст. 243), надругательство над телами умерших и местами их захоронения (ст. 244), жестокое обращение с животными (ст. 245), с которыми они схожи по ряду признаков".

Безусловно, хулиганство и вандализм схожи с указанными В. Комиссаровым преступлениями, но один лишь их перенос из гл. 24 в гл. 25 УК РФ решает только одну проблему - исключение из главы о преступлениях против общественной безопасности не относящихся к ней составов.

Однако при этом опять-таки сохраняется проблема "подвешенности" в УК категории "общественный порядок", которую возможно разрешить двояко: либо "засветить" это понятие в названии той главы, где находятся составы хулиганства и вандализма, либо вообще исключить это понятие из УК РФ.

При этом, как представляется, сама возникшая проблема есть результат обычной технической недоработки в законотворческой деятельности, а не проявление какой-то непостижимой мудрости законодателя.

Нет же этой проблемы в УК других постсоветских государств, поскольку в названиях тех глав и разделов, где находятся составы хулиганства и вандализма, четко обозначен действительный объект этих преступлений - общественный порядок.

В техническом плане это выполнено, конечно, по-разному, но во всех случаях понятие "общественный порядок" конкретно обозначено и имеет под собой "твердую почву".

В одних УК эти составы объединены (как в УК России) с составами преступлений против общественной безопасности, поэтому глава так и называется "Преступления против общественной безопасности и общественного порядка" (УК Туркменистана, Грузии, Казахстана), в других - объединены с преступлениями против нравственности и выделены в самостоятельные раздел или главу под названием "Преступления против общественного порядка и нравственности" (УК Таджикистана, Беларуси, Украины), в третьих - составы преступлений против общественного порядка обозначены в отдельной главе с названием "Преступления против общественного порядка" и не объединены ни с какими другими составами (УК Узбекистана).

Думается, для устранения существующей в УК РФ неточности есть два способа: 1) простой, но не оптимальный; 2) усложненный, но оптимальный. Первый способ заключается в том, чтобы всего лишь дополнить название гл. 24 УК РФ словами "и общественного порядка".

Второй основан на учете предложения проф. В. Комиссарова о перемещении преступлений против общественного порядка из главы о преступлениях против общественной безопасности в главу, предусматривающую ответственность за преступления против нравственности. Но при этом название главы (25 УК РФ) также необходимо будет дополнить словами "и общественного порядка".

Существенную часть законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения общественной безопасности и общественного порядка  составляет законодательство субъектов России.

Меры по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности (п. "б"); по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности (п. "д"); осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п. "з") находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Органы местного самоуправления (ст. 132 Конституции) осуществляют охрану общественного порядка, меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и борьбе с преступностью.

Глава 2. Административно-правовой механизм обеспечения общественного порядка и общественной безопасности личности

2.1. Система  органов, осуществляющих охрану общественного порядка и общественной безопасности личности

Основой системы органов охраны общественного порядка и общественной безопасности в Российской Федерации должны стать органы охраны общественного порядка и общественной безопасности в муниципальных образованиях как наиболее многочисленная часть всей системы, выполняющая основные задачи и функции. Руководить ими должны органы местного самоуправления.

При организации взаимодействия муниципальных органов охраны общественного порядка и общественной безопасности сложнейшим остается вопрос их взаимоотношений и взаимодействия с федеральными и территориальными органами охраны общественного порядка и общественной безопасности, другими органами системы обеспечения общественной безопасности. Видимо, на уровне органов местного самоуправления должен быть создан орган управления, который бы взял на себя выполнение этих и других управленческих функций.

Основными функциями муниципальных органов охраны общественного порядка должны стать предупреждение и пресечение преступлений, охрана общественного порядка и безопасности, особенно в общественных местах.

Понятно, что в целях формирования муниципальных органов охраны общественного порядка потребуется значительно изменить действующее законодательство, а также принять ряд новых нормативных правовых актов.

Хотелось бы высказать ряд проблем по поводу формирования общефедеральной системы обеспечения общественной безопасности.

При формировании разноуровневой системы обеспечения общественной безопасности требуется учитывать два, казалось бы, противоречивых принципа: единоначалия и распределения полномочий. С одной стороны, руководитель высшего уровня должен быть наделен всей полнотой власти и ответственности, с другой - без передачи части функций на более низкий уровень, без консультаций и согласований невозможно устранить неизбежные разногласия и конфликты при принятии и исполнении решений.

Чем выше степень угрозы общественной безопасности, тем сложнее должна быть система ее обеспечения, больше создается уровней управления, а, следовательно, и процесс обеспечения общественной безопасности более сложен и длителен.

Практика показала, что создаваемые системы, временные органы управления не всегда адекватны возникшей угрозе. Порой сил и средств одного субъекта РФ (одного уровня) достаточно, чтобы предотвратить или ликвидировать саму угрозу, а также возможные негативные последствия. Вместе с тем, создавая мощную группировку сил и средств различных министерств и ведомств РФ, приходится сталкиваться с многочисленными проблемами правового и организационного характера.

Практика подтвердила мнение, что система обеспечения общественной безопасности и общественного порядка должна иметь как минимум три уровня управления.

Первый уровень, так называемый тактический (территориальный), - наиболее простой и включает в себя силы и средства территориальных подразделений, дислоцированных на этой территории. В этот уровень должны войти муниципальные органы охраны общественного порядка.

Второй уровень, региональный, является более высоким по сравнению с предыдущим, значительно отличается от него и включает в себя подразделения субъекта Федерации, расположенные в его границах. На наш взгляд, это основной уровень в первую очередь по объему решаемых задач.

Третий уровень управления, стратегический (в некоторых источниках его называют еще политическим), включается в работу, когда возникает угроза безопасности значительной части населения страны, требуются дополнительные и значительные усилия для устранения угрозы или ликвидации негативных последствий.

Руководит оперативным штабом Президент Российской Федерации или Председатель Правительства. В его состав входят представители министерств и ведомств, задействованных для ликвидации ЧС.

В последние годы все больше говорят и пишут еще об одном уровне управления. На сегодняшний день он в практической деятельности применяется крайне редко, хотя в последние годы получает все большую научную проработку и практическую реализацию. Это связано с введением в Российской Федерации института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе, созданием правоохранительных структур в федеральных округах и т.д.

Для немедленного и адекватного реагирования на возникающие угрозы, которые охватывают территорию более одного субъекта РФ, в системе органов власти федеральных округов следует создать структуры, задачей которых было бы обеспечение общественной безопасности и общественного порядка.

Следует еще раз подчеркнуть, что при создании различных структур на всех уровнях системы обеспечения общественной безопасности особое значение имеет функциональный подход. Все эти структуры должны в основном определяться задачами и функциями.

Процесс формирования функциональной структуры должен идти снизу, с определения задач, стоящих перед низовыми элементами системы, в первую очередь в муниципальных образованиях. Задачи и функции элементов обеспечения общественной безопасности в субъекте Российской Федерации, в свою очередь, определяются общественно-политической, социально-экономической и т.д. ситуацией в субъекте.

Система обеспечения общественной безопасности в целом должна не только в полном объеме соответствовать общероссийской системе национальной безопасности, но и быть ее составной частью. Более того, следует проработать вопрос об органичном включении системы обеспечения общественной безопасности в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. РСЧС, изначально призванная противодействовать только ЧС природного и техногенного характера, в настоящее время все больше и больше принимает участие в противодействии ЧС и социального характера.

Итак, систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

Основным субъектом обеспечения безопасности личности и общественного порядка является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство.

Органы законодательной власти определяют основные направления и приоритеты в защите жизненно важных интересов объектов безопасности; формируют сферу правового регулирования отношений обеспечения безопасности; устанавливают порядок организации и функционирования органов обеспечения безопасности; осуществляют контроль за их деятельностью и т.д.

Реализация положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, других нормативных правовых актов возложена на исполнительную власть в лице Президента и Правительства Российской Федерации.

Судебные органы обеспечивают: защиту конституционного строя в Российской Федерации, осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены, и т.д.

Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности и общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством органов власти субъектов Российской Федерации, их нормативными правовыми актами, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.

Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.

Основные задачи в области обеспечения общественной безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. Он возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, определяет стратегию внутренней и внешней безопасности; контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности; в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности; представляет Федеральному Собранию ежегодный доклад об обеспечении национальной безопасности Российской Федерации и основных задачах политики национальной безопасности на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу.