Административная реформа

Современный административно-политический процесс в России свидетельствует не только о наличии серьезного разрыва между «концептуальной моделью» реформ и действительностью, но главным образом о наличии противоречий внутри самой «модели», которые во многом и определили развитие ситуации.4

Федеральные законы № 95 (от 4 июля 2003 г.) и № 131 (от 6 октября 2003 г.) закрепили подходы к разграничению  полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, а  также органов местного самоуправления, Федеральный закон № 122 (от 22 августа 2004 г.) привнес разграничение полномочий в отраслевое законодательство. Многие полномочия, равно как и соответствующие  немалые части бюджетных доходов, собственности, прав распоряжения природными ресурсами и т.д., перешли к  федеральному центру.

В начале 2005 г. президентской  властью была инициирована подготовка предложений руководства субъектов  РФ по очередному изменению принадлежности отдельных полномочий, однако на сей  раз с передачей части федеральных  полномочий на региональный, а субфедеральных — на местный уровни.

Регламентация и стандартизация рассматриваемых действий органов  исполнительной власти пока сориентированы на процесс оказания услуг, а не на сами услуги, регламентируется и стандартизируется  только организация взаимодействия вышеназванных сторон по поводу той  или иной государственной услуги (включая процедуры обжалования  форм ее получения гражданами), тогда  как качественное ее содержание остается в стороне.      Главная цель первого этапа административной реформы - преодоление отмеченных недостатков.

Принципиальными приоритетами развития государственного управления объявлялись значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, обновление административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом. Ключевые задачи первого этапа:5

1)   ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования;

2)  исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;        

3)  развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

4)  организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам;

5)  завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Перечисленные задачи на первом этапе реформы полностью решены не были.

Наиболее заметными стали  радикальные перемены в структуре  и функциях федеральных и региональных органов исполнительной власти:

- 5,5 тыс. функций ее  федеральных органов примерно 1,5 тыс. функций были признаны  «избыточными», более 0,25 тыс. —  «дублирующими» и свыше 0,85 тыс.  — «требующими корректировки»;

- в результате количество  функций федеральной исполнительной  власти оказалось сокращенным  на четверть, а в оставшейся  их части примерно аналогичную  долю предстояло пересмотреть  либо уточнить.

Подобного рода изменения  произошли и на региональном уровне.

На первом этапе общегосударственная  административная реформа преломлялась на региональном уровне, главным образом, в формате упорядочения организации  управления как посредством рационализации распределения функций между  структурными подразделениями органов  исполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.

В аналитической части  «Концепции административной реформы  в Российской Федерации в 2006—2010 годах», одобренной правительственным  распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г. дана оценка мероприятий, проведенных  в рамках первого этапа реформы:6

1) в 2003— 2005 гг. проведена  лишь относительно небольшая  часть мероприятий реформы, а  по ряду ее приоритетных направлений  работы еще не начались (механизмы  реализации полномочий органов  исполнительной власти).

2)административные преобразования затронули, главным образом,  федеральный  уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа  проходила фрагментарно, в экспериментальном  режиме.

Нерешенными остались следующие  проблемы: система исполнительной власти осталась весьма закрытой для граждан  и бизнеса; коррумпированность госаппарата  и падение доверия граждан  к государственным институтам и  госслужащим; сфера госуправления  превратилась в фактор, ограничивающий социально-экономическое развитие страны и повышение ее мировой  конкурентоспособности.

Главными целевыми ориентирами  второго этапа в «Концепции административной реформы в Российской Федерации  в 2006—2010 годах», одобренной правительственным  распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г., объявлены:

1) повышение качества  и доступности государственных  услуг; 

2) дальнейшее ограничение  вмешательства государства в  экономическую деятельность субъектов  предпринимательства, в том числе  прекращение избыточного государственного  регулирования; 

3) повышение эффективности  деятельности органов исполнительной  власти.

Для достижения этих целей  необходимо решение следующих задач:

1) внедрение в органах  исполнительной власти принципов  и процедур управления, ориентированного  на результат; 

2) разработка и внедрение  стандартов государственных услуг,  предоставляемых органами госуправления, а также административных  

регламентов  для последних; 

3) оптимизация функционирования  органов и введение в сферах  их деятельности антикоррупционных  механизмов;

4) повышение степени прозрачности  деятельности госорганов и рост  эффективности их взаимоотношений  с гражданским обществом; 

5) модернизация системы  информационного обеспечения органов  исполнительной власти;

Второй этап административной реформы предполагает не столько  продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля  и методов ее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса).

Программно-плановые установки  второго этапа реформы:

а) продолжить начатую работу по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций управления госимуществом  и предоставления государственных  услуг, а также по передаче отдельных  функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельном режиме;

б) завершить процедуру  определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных  и региональных органов исполнительной власти. Как подчеркивается в «Концепции...», в первоочередном порядке следует  законодательно закрепить упразднение  функций, не имеющих под собой  достаточных правовых оснований  и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности  на предпринимателей, причем особые надежды  возлагаются на сильные и эффективные  институты саморегулирования, которым  может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.

в) меры по созданию единого  правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов  деятельности, передаче части функций  по контролю и надзору субъектам  РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.

Намечаются также: административные преобразования антикоррупционного характера; разработка стандартов и регламентов; административное регламентирование и законодательное обеспечение процесса оказания государственных услуг; внедрение методик управления, ориентированного на результат.

Глава 2. Результаты административной реформы в современной России

2.1 Итоги в реализации современной административной реформы  

Непосредственно в ходе реализации административной реформы уже выявились положительные и отрицательные аспекты, связанные с ее проведением. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической настойчивости, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом были выявлено несколько концептуальных недостатков. Один из них заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации, однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике.7

В связи с этим рассмотрим основные практические провалы. Проведённые преобразования не отличаются завершённостью и согласованностью, что отчётливо видно на примере отказа от комитетов в марте 2004 г., затем их воспроизводства как суперведомств в сентябре 2007 г. и их ликвидации в мае 2008 г. Показательный пример – объединение первоначально разведённых, совершенно различных, даже не смежных по предметам ведения функций, структур в рамках одного органа – Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия – и их повторного разведения в мае 2008 г.

Административные изменения не соответствуют требованиям менеджериальных концепций. «Большинство условий, необходимых для самостоятельной работы агентств, относится к области бюджета, кадровой системы и системы снабжения». Бюджетная заявка агентства формируется и представляется министерством, бюджетная классификация стала более дробной, что ещё больше сжимает рамки бюджетирования. Критерием эффективности в таких условиях может быть только правильное расходование средств. Система государственных закупок стала более формализованной, длительность закупочных процедур держит агентства в подвешенном состоянии, нередко они не успевают выбрать предусмотренные им бюджетные лимиты, т.к. заканчивается финансовый год, а остатки не являются переходящими. Несмотря на принятие закона о государственной гражданской службе, кадровая система фактически осталась без изменений, а социальные гарантии госслужащим были существенно повышены. Административные регламенты жёстко детерминируют деятельность ведомств.8

В перспективе процедурный регламент будет сменён на стандарт обслуживания, о котором говорится в концепции административной реформы, главным критерием которого является не соблюдение процедуры, а удовлетворённость потребителей; без такого стандарта аутсорсинг невозможен. Агентства оставались осколками бюрократической системы, относительно неподконтрольными министерству, но в мае 2008 г. ситуация была изменена, и министр получил право давать агентствам и службам обязательные для исполнения указания. Автономные учреждения не конкурируют друг с другом в борьбе за подряды, т.к. стабильное государственное задание им гарантировано; некоторые положения об определённых типах учреждений (например, дошкольных) вообще не связаны с уже принятым законодательством.

Таким образом, ожидаемые результаты административной реформы отвечают скорее идейным требованиям реформирования, чем реальным попыткам совершенствовать систему органов исполнительной власти по существу.

Высокая степень формализации мероприятий по реализации административной реформы сваливает на плечи чиновников работу по подготовке регламентов, отчетов, докладов, что в некоторых случаях стимулирует служащего к стремлению достижения заявленных результатов, способствует снижению коррупции, однако в большинстве – крадет у них время и снижает инициативность.

Одно из ключевых направлений реформирования в духе нового государственного управления – повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти и общества сводится к информатизации этого взаимодействия (доступность информации о мероприятиях в рамках административной реформы, повышение прозрачности деятельности СОИВ, создание «Электрольных приемных» и пр.), а не к повышению влияния на управленческие решения и реальному контролю их выполнения со стороны гражданского общества. Более того необходимо понимать, что данное направление административной реформы является абсолютно бесперспективным в ситуации слабой развитости институтов гражданского общества в России, реформирование которых должно быть параллельным процессом.

Вопрос о пересмотре административной реформы поднимается постоянно. С политической точки зрения мероприятия административной реформы превратились в ширму для решения различных властных и лоббистских задач. Речь идёт только о тех мероприятиях, которые могут быть актуальны для укрепления положения нынешней элиты, а также усиления возможностей административного рынка. «Те же мероприятия административной реформы, которые лежат на уровне ниже управленческого, превратились в бюрократическую рутину отчасти из-за того, что они стали определённым раздражителем для высшего руководства, и, особенно, для чиновников низшего звена, отчасти из-за существенных социокультурных ограничений реформы. А рутина сводит до минимума творческий потенциал реформаторов среднего звена».