Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности

§ 2. ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ  УЧАСТКИ, НАХОДЯЩИЕСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Есть несколько объяснений тому, что земельным законодательством  определены некоторые особые правила  приобретения прав на земельные участки  гражданами и юридическими лицами из земель, находящихся в государственной  или муниципальной собственности1.

Первое заключается в  том, что при переходе прав на земельный  участок частным лицам естественным образом сокращается площадь  земель, находящихся в так называемой публичной собственности. Поэтому  процедура перехода требует обеспечения  не только прав и интересов лиц, приобретающих  земельные участки, но и соблюдения интересов государства, муниципального образования, общества. Для этого  вводятся ограничения оборота земельных  участков, а также условия, уменьшающие  возможность злоупотреблений со стороны должностных лиц, предоставляющих  земельные участки.

Второе объяснение связано  с тем, что в Российской Федерации  не завершена земельная реформа и большой перечень земельных участков переходит из государственной собственности в собственность граждан и юридических лиц в особом порядке. Например, приобретение земельных участков, находящихся у граждан на праве пожизненного наследуемого владения2, а также граждан и юридических лиц, не предусмотренных ст. 20 ЗК РФ в качестве обладателей права постоянного (бессрочного) пользования.

При этом действующим законодательством  уделено внимание отдельным вопросам предоставления прав на земельные участки  из государственной собственности: для определенных целей — под  застройку, а также на основании  установленных видов права —  собственности и аренды, постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного срочного пользования, а также сервитута.

Переход права собственности  на земельные участки из государственной  или муниципальной собственности  в собственность граждан именуется  приватизацией.

Распоряжение земельной, как и любой другой, собственностью может происходить по воле собственника и на основании закона. Поскольку  государственная и муниципальная  собственность — это особый вид  собственности, законодательством (в  качестве проявления этой воли) могут  быть установлены различные, не противоречащие Конституции РФ, правила владения, пользования и распоряжения государственными и муниципальными землями. Так, земельным  законодательством определено, кем  осуществляется распоряжение землей, а также устанавливается мера (ограничения) действий уполномоченных органов и должностных лиц.

Поэтому Земельным кодексом РФ и определено, что земельные  участки из земель, находящихся в  государственной или муниципальной  собственности, предоставляются гражданам  и юридическим лицам в порядке  и на основаниях, предусмотренных  земельным законодательством.

Земельным правом в настоящее  время установлено правило, что  предоставление земельных участков, находящихся в государственной  или муниципальной собственности, в собственность граждан и  юридических лиц осуществляется за плату. Только за плату, размер которой  устанавливается Земельным кодексом РФ, земельные участки предоставляются  в собственность иностранным  гражданам, лицам без гражданства  и иностранным юридическим лицам.

Возможно и бесплатное предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам  Российской Федерации, но лишь в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Не определяется, когда  и в каких случаях уполномоченные органы вправе предоставлять не изъятые  из оборота и не ограниченные в  обороте земельные участки из государственной или муниципальной  собственности. Вправе эти органы и отказать в предоставлении таких земельных участков, за исключением следующих случаев: не допускается отказ в предоставлении земельных участков из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц земельных участков: для строительства, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Также не допускается отказ  в предоставлении в собственность  граждан и юридических лиц  земельных участков, ограниченных в  обороте и находящихся в государственной  или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено  предоставлять их в собственность  граждан и юридических лиц.

Однако не следует понимать эти положения и так, что любой  обратившийся в соответствующие  органы может получить земельный  участок в собственность. Предоставление участков из публичной собственности  подчиняется также и законодательству о планировании использования земель, которое, в частности, должно предполагать, для каких целей будет использоваться тот или иной земельный участок  из государственной или муниципальной  собственности.

Такие случаи предусмотрены  в настоящее время для предоставления земельных участков в собственность  гражданам, ранее использовавшим их на основе права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения1. При этом Земельным кодексом РФ установлено, что граждане, обладающие земельными участками в этом случае, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно (т. е. каждый участок — один раз) бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ.

Кроме того, безусловно бесплатно предоставляется право безвозмездного срочного пользования.

Основания бесплатного приобретения земель из государственной или муниципальной  собственности могут быть предусмотрены  только федеральными законами или законами субъектов РФ. Таким образом, с  момента вступления в силу ЗК РФ основания для бесплатного приобретения земель из государственной собственности  гражданами или юридическим лицами, предусмотренные Указами Президента РФ, теряют силу.

Особое значение для реализации отношений по поводу приобретения земельных  участков из государственных земель сельскохозяйственного назначения имеет ст. в указанного Федерального закона, согласно которой до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды; приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается.

Для распоряжения землями, находящимися в государственной или муниципальной  собственности, весьма важным является то, каким образом решается в праве  вопрос о субъекте, обладающем правом распоряжения этими землями. Согласно действующему земельному законодательству1, правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, наделены органы государственной власти (федеральной, субъекта РФ), осуществляющие управление и распоряжение государственным имуществом, в соответствии с их компетенцией.

При этом федеральный орган  государственной власти устанавливается  законодательством федеральным  и орган государственной власти субъекта РФ соответственно законодательством  субъекта РФ, если речь идет о распоряжении собственностью субъекта РФ.

Правом предоставления земельных  участков из земель, находящихся в  муниципальной собственности, наделены органы местного самоуправления, которые  определяются нормативными актами местного самоуправления.

Решение органа государственной  власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка  является первым и основным юридически значимым действием при переходе права на земельный участок, находящийся  в государственной или муниципальной  собственности. Оно является выражением воли собственника по отчуждению участка. При безвозмездной передаче земельного участка решение является основанием для отвода и государственной  регистрации прав на участок. При  возмездном отчуждении — основанием для заключения договора.

Однако следует обратить внимание на то, что настоящее правило, установленное Земельным кодексом РФ, будет действовать в полной мере только после фактического разграничения  государственных земель на федеральные  земли, земли субъектов РФ и муниципальные. До этого момента распоряжение государственными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено  иное (ч. 10 ст. 3 Федерального Закона «О введении в действие Земельного кодекса  Российской Федерации»).

До принятия Земельного кодекса  РФ на федеральном уровне (и тем  более на уровне федерального закона) длительное время не были установлены  правила об определении предельных размеров (максимальных или минимальных) для предоставления земельных участков из государственной или муниципальной  собственности. Установление подобных норм связано в том числе со стремлением государства урегулировать и проконтролировать процессы приватизации земельных участков.

При этом предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных  участков, предоставляемых гражданам  в собственность из находящихся  в государственной или муниципальной  собственности земель для ведения  крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются  законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального  жилищного строительства — нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Для целей, не указанных в  приведенным выше перечне, предельные размеры земельных участков устанавливаются  в соответствии с утвержденными  в установленном порядке нормами  отвода земель для конкретных видов  деятельности или в соответствии с правилами землепользования и  застройки, землеустроительной, градостроительной  и проектной документацией.

Помимо ЗК РФ ранее порядок  определения норм для бесплатного  предоставления земельных участков был установлен Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных  участков в собственность граждан».

Данным Указом было, в частности, установлено, что при определении  среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность вся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе). При этом в число лиц, работающих в сельском хозяйстве, включаются только работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств. В число лиц, занятых в социальной сфере на селе, включаются работники предприятий, организаций и учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий.

Право устанавливать дифференцированную среднюю норму бесплатной передачи земли в собственность по выделяемым на территории района зонам с различной плотностью сельского населения предоставлено Указом главам местной администрации сельских районов по представлению земельных комитетов. Контроль за исполнением Указа был возложен на органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований.

Нормы предоставления земельных  участков закреплены и некоторыми нормативными актами субъектов Российской Федерации, например г. Москвы и Московской области.

Особые нормы предусмотрены  действующим земельным законодательством  в отношении условий приобретения земельных участков из государственной  или муниципальной собственности, с расположенной на них недвижимостью, на которую приобретатель земельного участка обладает теми или иными  установленными правами.

Эти нормы несколько отличаются от общих норм по приобретению прав на земельный участок при приобретении строений и сооружений, на нем расположенных1.

Смысл исключительного права  на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных  участков, которое имеют граждане и юридические лица — собственники зданий, строений заключается в их преимущественном праве на приобретение (закрепление) в собственность земельного участка, на котором расположена  указанная недвижимость. При этом следует исходить из того, что данное право целесообразно распространять не только на часть земельного участка под недвижимостью и предназначенную для его обслуживания в соответствии с установленными градостроительными и иными нормами, но и на все землевладение в определенных до приватизации границах, например при приватизации земельного участка предприятия или товарищества собственников жилья (кондоминиума). Это подтверждается и условием определения границ земельного участка на основании настоящей статьи, в соответствии с которой границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка.

Общими правилами ЗК РФ установлено2, что граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом.

Исключительное право  на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных  участков имеют граждане и юридические  лица — собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ, федеральными законами.