Государственный земельный надзор и ответственность за земельные правонарушения

Статья 14. Удостоверение государственной регистрации прав Федеральный закон № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». 

Проведенная государственная регистрация  возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав.  Проведенная государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки.

Статья 93 Лесного кодекса РФ. Государственная регистрация прав на лесные участки и сделок с ними. 

Право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Под самовольным занятием земельного участка понимается использование  земельного участка до установления границ земельного участка в натуре (на местности) и получения в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды.

К самовольному занятию  относится пользование земельным  участком:

до принятия соответствующим органом исполнительной власти решения о предоставлении, продаже (передаче) земельного участка в собственность, о переоформлении права на землю, выделе земельного участка;

до заключения договора купли-продажи (купчей) или оформления в установленном порядке других документов, подтверждающих переход права собственности на землю;

 до получения и регистрации в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды земли;

до установления границ участка на местности, если иное не предусмотрено федеральным законодательством или нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

в случае приостановки неправомерных  решений по вопросам изъятия, предоставления и совершения сделок с землей - до рассмотрения протестов, вынесенных органами, осуществляющими госземконтроль, в вышестоящих органах исполнительной власти, суде, арбитражном суде.

Согласно п. 1 ст. 60 ЗК следствием самовольного занятия земельного участка  является обязанность лица по восстановлению нарушенного им права.

В соответствии с п. 2, 3 ст. 76 ЗК самовольно занятые земельные  участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных  лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками.

Приведение земельных  участков в пригодное для использования  состояние при их самовольном  занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве осуществляются юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.

Применительно к правоотношениям, существовавшим до введения в действие ЗК, практика применения арбитражными судами земельного законодательства была обобщена Президиумом ВАС РФ (см. информационное письмо Президиума ВАС РФ от 27 февраля 2001 г. N 61).

По смыслу п. 2 вышеуказанного письма отсутствие у покупателя строения надлежащим образом оформленных документов на земельный участок, на котором оно находится, не может рассматриваться как самовольное занятие земельного участка.

Самовольное использование  земельного участка может выражаться в действиях по противоправной застройке  земельного участка.

Использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю или без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, - формальный состав с альтернативными признаками по противоправности деяния, так как ст. 7.1 предусматривает незаконность использования, имеющую место в случае отсутствия двух видов документов, подтверждающих право пользования: а) собственно на земельный участок; б) на хозяйственную деятельность в пределах его границ.

Согласно Постановлению  Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 правоустанавливающими документами на земельный участок являются: копия акта органа государственной власти или органа местного самоуправления; кадастровый план земельного участка; иные документы, подтверждающие предоставление земельного участка данному субъекту, либо выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Кроме того, в случаях, установленных федеральными законами, в этот Перечень могут быть включены и другие правоустанавливающие документы.

Такое правонарушение, как использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов, отличается от самовольного занятия земли тем, что землепользователь в силу закона (в частности статей 552, 652 Гражданского кодекса РФ) имеет право пользования частью земельного участка, либо пользуется земельным участком с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но не оформил права пользования землей в установленном порядке, то есть не выполнил предусмотренную законом обязанность по оформлению правоустанавливающих документов на землю

Объект правонарушения - общественные отношения в сфере  использования земель и охраны собственности. Предмет - земельные участки: часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Хотелось бы обратить внимание на Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.02.05 N 11301/04 и N 9289/04, в которых высшая судебная инстанция истолковала норму статьи 7.1 КоАП следующим образом: "...под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю (Анализ объекта и объективной стороны).

Следовательно, если законом не установлена обязанность лица оформить правоустанавливающие документы на землю, пользование земельным участком без оформления таких документов не образует указанный состав правонарушения.

Объективная сторона - деяние в виде активных действий по любому использованию земельного участка без правоустанавливающих документов или без разрешения на ведение хозяйственной деятельности, т.е. производства любых работ, которые в целом или на отдельных этапах требуют получения разрешения (см. комментарий к ст. 8.1).

Субъективная сторона - умышленная вина.

Субъекты перечислены в санкции  комментируемой статьи, а именно: граждане, должностные лици и юридические  лица.

Дела об административных правонарушениях  рассматривают должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21), а в части участков земель лесного фонда и земель лесов, не входящих в лесной фонд, - должностные лица органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесного фонда (ст. 23.24).

Протоколы об административных правонарушениях  составляют должностные лица указанных  выше органов, а также органов  внутренних дел (полиции) (ч. 1, п. 1 ч. 2 ст. 28.3).

Некоторые правовые аспекты по применению ст.7.1 КоАП РФ:

Необходимо обратить внимание на положительную судебную практику ФАС Уральского округа при рассмотрении споров по делам об административном правонарушении, предусмотренного ст.7.1 КоАП РФ (по использованию земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю). Данный состав административного правонарушения обосновывается следующими нормами материального права: положениями ст.25, с.26 ЗК РФ (возникновение прав на земельные участки), п.7 ч.1 ст.1, ч.1 ст.65 ЗК РФ (принцип платности использования земли), ст.ст. 9,10,11, 29 ЗК РФ (предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности осуществляется на основании решения), ч.1 ст.35, ст.36 ЗК РФ, п.2 ст.4 Федерального закона от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после введения в действие настоящего Федерального закона.

При применении ст.7.1 КоАП РФ необходимо учитывать положения о ранее  возникших правах на земельные участки, которые возникли до вступления в  силу Закона о регистрации. Данные права  являются юридически действительными  в соответствии со ст.6 Закона о регистрации, государственная регистрация таких прав  осуществляется по желанию их обладателей.

Положительная судебная практика складывается по применению ст.7.1 КоАП РФ (по использованию  земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю) в случае прекращения в установленном законом порядке арендных правоотношений: должны быть документы, которые подтверждают прекращения действия договора аренды земельного участка, наличие государственной регистрации прекращения обременения в виде аренды. 

Согласно "Правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: Избранные постановления за 2005 год с комментариями" (под ред. А.А. Иванова) ("Статут", 2010))[11] договор аренды нежилого помещения в здании заключается арендатором в целях пользования этим помещением, он в силу договора аренды приобретает право пользования земельным участком, на котором расположено здание, в той мере, в какой это необходимо ему для реализации своих прав по договору аренды нежилого помещения. Действующее законодательство не содержит определенно выраженного предписания об обязательном заключении при аренде нежилых помещений в здании отдельного договора либо оформлении иного документа на право пользования земельным участком, занятым этим зданием, поэтому отсутствие такого договора (документа), даже при наличии соответствующего условия о его заключении (оформлении) в договоре аренды помещений, не может рассматриваться как нарушение закона, влекущее ответственность, предусмотренную статьей 7.1 КоАП РФ. 

2. Часть 1 статьи 7.2 КоАП  «Уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, а равно невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков».

Объектом правонарушения являются право собственности на земельные участки и связанные  с ним полномочия собственника, а  также порядок пользования и обозначения на местности границ землепользования. Предметом правонарушения являются межевые знаки, устанавливаемые в результате определения на местности и юридического оформления границ землепользования. Доказательная база – землеустроительная документация, которая хранится в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства Территориальных отделов Управления Росреестра. 

 Объективная сторона  правонарушения выражается в  форме действия по разрушению  межевого знака путем выкапывания, сжигания, расщепления, подрубки, спиливания, повала и раздробления в результате наезда транспортным средством, трактором и т.п., а также непринятию мер по его сохранению. Субъективная сторона – вина в форме умысла или неосторожности. 

3. Статья 7.10 КоАП (в части самовольной переуступки права пользования землей, а равно самовольного обмена земельного участка).

Объективная сторона  правонарушения «самовольная переуступка  права пользования землей» состоит  в активных действиях, в частности  для извлечения связанных с этим преимуществ и выгод ненадлежащим должностным лицом или должностным лицом, не получившим соответствующего разрешения на переуступку права пользования землей. Типичный пример – сдача в аренду без согласования с собственником земельных участков, находящихся в постоянном бессрочном пользовании, пожизненном наследуемом владении, безвозмездном срочном пользовании.

Самовольный обмен земельного участка представляет собой разновидность  противоправных сделок, прямо запрещенных  законодательством. С объективной стороны – это деяние в виде активных действий, заключающихся в фактической смене собственника, владельца, иного пользователя без прохождения установленной законом процедуры юридического оформления и получения надлежащего разрешения.

Все указанные действия не могут повлечь правовых последствий в смысле изменения субъекта права собственности в целом и отдельных правомочий. Наступление фактических последствий не требуется. В связи с этим правовым основанием наступления ответственности считаются действия, направленные и предпринятые для совершения незаконной сделки (объективная сторона правонарушения). Сама же незаконная сделка влечет ответственность в соответствии с  Гражданским кодексом Российской Федерации (является недействительной).

Субъективная сторона – умышленная вина. 

4. Ст. 8.8. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению». Статья ранее содержала три формальных состава административных правонарушений:

1) Использование  земель не по целевому назначению  в соответствии с его принадлежностью  к той или иной категории  земель и разрешенным использованием; 2) неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства в течение срока, установленного указанным Федеральным законом; 3) невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

Федеральным законом от 29.12.2010 N 435-ФЗ статья 8.8 дополнена частью 1.1