Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства

Надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия состоит в организации непрерывной надзорной деятельности за законностью производства предварительного следствия, осуществляемой на основе предоставленных прокурору законом полномочий, в том числе властно-распорядительного характера, так, чтобы действия органов предварительного следствия и их должностных лиц соответствовали требованиям уголовно-процессуального законодательства, что, в свою очередь, обеспечивает успешную реализацию назначения уголовного судопроизводства.

Предметом надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия является законность деятельности органов предварительного следствия на стадиях досудебного производства, то есть с момента поступления сообщения о преступления в орган (должностному лицу), уполномоченному на проверку такого сообщения и принятия по её результатам решения о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела либо о направлении сообщения по подследственности или подсудности, до принятия прокурором окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, постановления о направлении дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия)¹. Статья 29 Закона о прокуратуре предмет данного направления надзора раскрывает как соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершённых и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Объекты надзора. В настоящее время предварительное следствие осуществляется следователями: Следственного комитета Российской Федерации (далее – СК России), органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Таким образом, объектами надзора за процессуальной деятельностью предварительного следствия являются: руководители и следователи следственных органов.

Задачи, стоящие перед прокурорами, осуществляющими надзор за исполнением законов органами предварительного следствия, сформулированы в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», в Уголовно-процессуальном кодексе, указаниях и приказах Генерального прокурора Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации и подчинённые ему прокуроры осуществляют надзор в этой стадии процесса с тем, чтобы:

- ни одно преступление не  осталось нераскрытым и ни  одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом  ответственности;

- задержание граждан по подозрению в совершении преступления производилось не иначе как в порядке и по основаниям, установленным законом;

- никто не подвергался незаконному  и необоснованному привлечению  к уголовной ответственности  или незаконному ограничению  в правах;

- никто не подвергался аресту без судебного решения или санкции прокурора;

- соблюдались установленные законом  порядок возбуждения и расследования  уголовных дел, сроки их расследования,  права участников уголовного  судопроизводства и других граждан;

- при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела, выявлялись как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его ответственность обстоятельства;

- выявлялись причины совершения  преступлений и способствующие  им условия, принимались меры  к их устранению.

Стоящие перед органами прокуратуры  задачи будут успешно выполнены  лишь при том условии, если сами прокуроры  и следователи будут строго придерживаться требований закона и норм уголовного процесса. Принцип законности в уголовном судопроизводстве является одним из основополагающих принципов в организации и деятельности органов предварительного следствия. Некоторые следователи, да и прокуроры считают, что при раскрытии преступлений и их расследовании любые средства пригодны, лишь бы раскрыть преступление и установить виновное лицо. Излишне говорить о порочности такой позиции: не любые, а только те из них, которые основаны на законе, исходят из закона, опираются на закон.

Установленный законом порядок  возбуждения уголовного дела, предъявления обвинения, избрания меры пресечения, производства отдельных процессуальных действий вовсе не лишает их исполнителей инициативы, проявления творческого  отношения к делу, иначе говоря, не «формализует» производство по делу. Правильное применение закона обеспечивает успешное производство по делу и вместе с тем гарантирует исполнителей от ошибок, которые затем оборачиваются грубыми нарушениями законности и приводят к существенному лишению или ограничению прав и законных интересов участников процесса.

Практике известны не единичные  случаи, когда из-за пренебрежительного отношения следователей органов  внутренних дел и прокуратуры  к закону по уголовным делам об убийствах, изнасилованиях и других опасных преступлениях привлекались невиновные лица, а виновные в это время безнаказанно совершали новые тяжкие преступления. Это происходило прежде всего из-за стремления любыми средствами раскрыть преступление, когда заявляемые подозреваемыми и обвиняемыми ходатайства о выполнении процессуальных действий, которые бы подтверждали их непричастность к совершенному преступлению, полностью игнорировались, нарушались требования закона о полноте, всесторонности и объективности расследования совершенного преступления.   
            Соблюдение законности и норм уголовного процесса органами дознания и предварительного следствия в существенной мере определяется уровнем прокурорского надзора, его эффективностью и результативностью, правильной его организацией.

К сожалению, уровень  следственной работы в России сегодня  очень далек от необходимого. Это  чувствуют на себе десятки тысяч  российских граждан. Хотя предварительное  следствие, как я уже отмечала ранее, имеет своим назначением:

- защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступления;

- защиту личности от незаконного  и необоснованного обвинения,  осуждения, ограничения её прав  и свобод (ст. 6 УПК РФ).

Между тем с защитой прав и  свобод, как потерпевших, так и  обвиняемых дело обстоит тревожно. При расследовании преступлений допускаются грубейшие нарушения прав обвиняемых и потерпевших, установленных законом правил производства следственных действий. Здесь и подбрасывание подозреваемым наркотиков и оружия, с последующим «обнаружением» их при обыске, и арест людей, не помышлявших о том, чтобы скрываться от следствия, и неграмотный, небрежный осмотр места происшествия.

Говоря об организации прокурорского  надзора за процессуальной деятельностью  органов предварительного следствия, необходимо иметь в виду, что в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 208 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции», прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур обязаны лично контролировать организацию надзора за расследованием наиболее актуальных уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.

В связи с изменениями в уголовном  законодательстве в 2007 году значительно сузилась роль прокурора в возбуждении уголовного дела, а вместе с тем и уголовного преследования. В настоящее время следователь возбуждает уголовные дела без согласия прокурора. Прокурору отведено лишь 24 часа с момента поступления постановления о возбуждении уголовного дела и прилагаемых к нему материалов, чтобы отменить это постановление, если оно будет признано незаконным или необоснованным.

Сам прокурор лишён права возбуждать уголовное дело. Он, согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства, то есть для проверки сообщения о преступлении и принятия должного решения согласно УПК, которое в такой ситуации принимается по вопросу о возбуждении уголовного дела, но не уголовного преследования.

Также при рассмотрении данного вопроса необходимо отметить, что в соответствии с ч. 7 ст. 246 УПК РФ установлено: «Если в ходе судебного разбирательства государственный обвинитель придёт к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа. Полный или частичный отказ государственного обвинителя от обвинения в ходе судебного разбирательства влечёт за собой прекращение уголовного преследования полностью или в соответствующей части. Таким образом, соответствующее решение прокурора в судебном разбирательстве влечет обязательное прекращение судом уголовного дела или уголовного преследования, а убеждение прокурора в том, что в поступившем к нему с обвинительным заключением деле отсутствуют доказательства, подтверждающие виновность обвиняемого в предъявленном ему обвинении, почему-то не даёт ему права прекратить уголовное дело или уголовное преследование.

Аналогичное замечание можно сделать  и в отношении права прокурора  изменить в судебном разбирательстве  обвинение сторону смягчения (ч. 8 ст. 246 УПК РФ), но его право на аналогичное изменение обвинения при поступлении к нему дела с обвинительным заключением законом почему-то исключено. Отмечу также, что за прокурором хотя и оставлено право возвратить уголовное дело следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемого или пересоставления обвинительного заключения (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ), однако следователь вправе такое решение не исполнять и обжаловать его с согласия руководителя следственного органа в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК РФ.

Итак, если дача следствию указаний по уголовным делам, согласия на возбуждение  перед судом различных ходатайств, продление сроков следствия и  т.д. являются полномочиями, тесно связанными непосредственно с производством следствия, то отмена незаконных постановлений следователя и нижестоящего руководителя следственного органа - это надзорная функция, которая по существу должна осуществляться надзорным органом, то есть прокуратурой.

Другими словами, в ныне действующем  законе опять сохранены полномочия, за которые прокуратура критиковалась  на протяжении длительного времени, то есть возможность обжалования  незаконных решений следователя  его же руководителю, каковым ранее был прокурор, а ныне стал руководитель следственного органа. И я соглашусь с мнениями ученых о необходимости возвращения прокурору права отмены незаконных постановлений следователя.

Следует также отметить, что контроль руководителя следственного органа не может заменить прокурорского надзора по тем же причинам, по которым был не эффективен надзор за следствием в прокуратуре. Правовой статус прокурорских требований об устранении нарушений закона почти такой же, как и жалоб обвиняемых. Руководитель следственного органа вправе согласиться с прокурором, а вправе и не согласиться. В случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора прокурор вправе обратиться к Председателю СК России или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя СК России или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным.

При этом сроки рассмотрения требования не указаны, как и не указана обязанность  следователя и его руководителя предоставить прокурору уголовное  дело для изучения и выявления  нарушений закона. Можно возразить, что столь детальная регламентация действий прокурорских и следственных работников в УПК РФ необязательна, а немедленное рассмотрение требований прокурора, своевременное направление материалов уголовных дел является само собой разумеющимся.

Теоретически это так, но на практике прокурора зачастую сталкиваются с  явным затягиванием рассмотрения требований прокурора об устранении нарушений  закона и непредставлением материалов уголовного дела под предлогом занятости, необходимости производства следственных действий по ним и т.д. Преодоление прокурорами этих искусственно созданных препятствий не способствует повышению уровня законности при расследовании уголовных дел.

Представляется, что осуществление  на практике всех этапов предусмотренной  ч. 6 ст. 37 УПК РФ процедуры при рассмотрении требований прокурора об устранении нарушений закона потребует значительного времени, тем самым ограничит возможность расследования дел в разумные сроки и удлинит сроки содержания под стражей. Было бы целесообразно закрепить в УПК точный период времени, в течение которого руководитель следственного органа обязан информировать в письменном виде прокурора о результатах рассмотрения его требования об устранении нарушений федерального законодательства. Конечно, указанный срок можно установить и на уровне межведомственного нормативно-правового акта , однако, поскольку, от него напрямую зависит момент восстановления нарушенных прав потерпевших от преступных посягательств, то в целях укрепления законности необходимо именно на уровне УПК РФ внести дополнения, указав конкретный разумный срок, достаточный для осмысления требований прокурора и принятия решения.

Даже когда руководитель следственного  органа соглашается с постановлением прокурора, он должен вынести ещё  одно постановление. Но он соглашается не всегда, поскольку признавать свои ошибки никто не любит. И будет прокурор ходить по инстанциям, а невиновный подозреваемый – оставаться в СИЗО. Поэтому прокурорский надзор за законностью предварительно следствия необходимо восстановить.

Анализируя полномочия прокурора  на завершающем этапе предварительного следствия, можно отметить, что при  поступлении к нему дела с обвинительным  заключением именно он обладает правом принятия окончательного решения, о  судьбе проведенного по делу и последующего уголовного преследования. Здесь прокурор вправе или утвердить обвинительное заключение и направить дело в суд, или своим мотивированным постановлением возвратить дело следователю для производства дополнительного следствия, для выполнения необходимых, по его мнению, различных процессуальных действий. Но УПК РФ не регламентированы сроки, в течение которых руководитель следственного органа или следователь должен принять решение по постановлению прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия. К примеру, на практике может возникнуть следующая правовая ситуация. Прокурор возвращает уголовное дело для дополнительного следствия. По этому делу обвиняемые либо несколько обвиняемых содержаться под стражей. Следователь, имея в запасе срок следствия и срок содержания под стражей, будучи уверенным, что в ближайшее время ему не будут напоминать о сроке содержания под стражей из следственного изолятора, по каким-либо причинам не спешит обжаловать решение прокурора. Обвиняемые продолжают содержаться под стражей. Причём и потерпевшие, и обвиняемые становятся заложниками указанного пробела правового регулирования, не имея четких представлений, когда именно следователь вместе с руководителем следственного органа примут решение по существу требования прокурора. Причём предъявить какие-либо требования к руководителю следственного органа в этой части прокурор неправомочен, поскольку лишён возможности указать конкретную норму УПК, которая была нарушена.