Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства

§ 2. Прокурорский надзор за исполнением требований закона о  приёме и регистрации сообщений  о преступлениях

Принятие сообщения  о преступлении состоит из двух взаимосвязанных  элементов: приёма и регистрации. В соответствии с ч.1 ст. 144 УПК РФ приём сообщения о преступлении представляет собой получение в официальном порядке дознавателем, органом дознания, следователем исходящей от граждан, должностных лиц или организаций информации о совершённом или готовящемся преступном деянии.

В УПК РФ термин «регистрация» как  элемент рассмотрения сообщения  о преступлении не указан; о регистрации  сообщения о преступлении речь идёт лишь как о предмете прокурорского  надзора вп.1 ч.2 ст. 37 УПК РФ, широко используется понятие и в ведомственных нормативных актах.

Практический смысл  разделения «приёма» и «регистрации»  очевиден: должностное лицо может  получить заявление, но не зарегистрировать или зарегистрировать не по установленным  правилам. Поэтому закреплённые в ч. 1 ст. 144 УПК РФ «регистрация» в качестве этапа рассмотрения сообщения о преступлении способствовало бы укреплению законности в стадии возбуждения уголовного дела.

УПК РФ не предусматривает порядок  приёма и регистрации сообщений  о преступлениях. Данный порядок предусмотрен межведомственными и ведомственными нормативно правовыми актами , а также Инструкцией о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением граждан» (утверждена приказом Генерального прокурора Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 27 февраля 2010 г. № 70/122). Также в указанной инструкции говориться об организации прокурорского надзора за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью при приеме и регистрации сообщений о преступлениях. В ст. 14 инструкции говориться, что начальники главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов и районов, другие территориальные, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур осуществляют надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в пределах своей компетенции:

1. Принимают необходимые меры к организации систематического прокурорского надзора за исполнением законов при рассмотрении сообщений о преступлениях и иной информации, связанных с безвестным исчезновением граждан, и настоящей Инструкции. 

2. В целях проверки законности заведения дел оперативного учёта, полноты и достаточности мер, принятых к розыску пропавшего без вести лица, изучают дела оперативного учета не позднее 10 суток после их заведения, в последующем с периодичностью не реже одного раза в месяц. 

3. В случае наличия в материалах дела оперативного учёта или в материалах предварительной проверки по сообщению о безвестном исчезновении человека данных, содержащих признаки преступления в отношении исчезнувшего лица, выносят в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа Следственного комитета для решения вопроса об уголовном преследовании лиц, причастных к безвестному исчезновению человека или к совершению иных противоправных действий в отношении потерпевшего.

В ч.1 ст. 144 УПК РФ прокурор не назван, наряду с дознавателем, органом дознания, следователем, в числе субъектов, обязанных принять, проверить сообщение  о любом совершённом или готовящемся  преступлении и в пределах компетенции принять по нему решение. В то же время в ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указывает, что в органах прокуратуру в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Данные обращения принимаются, регистрируются и проверяются по правилам, установленным Инструкцией о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приёма граждан в органах и учреждениях прокуратуру Российской Федерации. Значение этого полномочия прокурора трудно переоценить: находясь на вершине пирамиды правоохранительных органов, именно прокурор способен обеспечить наиболее действенную реализацию прав граждан на защиту от правонарушений, в том числе и преступлений, особенно в ситуациях, когда с этой задачей по каким-либо причинам не справляются другие правоохранительные органы. Иными словами, в п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ речь идёт о выявлении в ходе выполнения прокурором предусмотренных ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» функций по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России . При этом имеется ввиду деятельность прокурора в рамках всех отраслей надзора, осуществляемая как по заявлениям и жалобам, так и по собственной инициативе прокурора.

Осуществляя надзор за исполнением  закона о приёме и регистрации  сообщения о преступлении, прокурор следит, прежде всего, за тем, чтобы  обязанность принятия сообщения  о преступлении, возложенная ч. 1 ст. 144 УПК РФ на дознавателя, орган дознания, следователя, неукоснительно выполнялась.

Помимо дознавателя, следователя, приём сообщения о преступлении может быть поручен начальником  органа дознания или его заместителем иным должностным лицам этого  органа; круглосуточный приём сообщений о преступлениях осуществляется должностными лицами дежурных частей. Перечисленные должностные лица не вправе отказаться от приёма под предлогом, что обслуживают другую территорию, принятие решения находится вне их компетенции, сообщения недостаточны для возбуждения уголовного дела или по каким-либо иным причинам. Указанная обязанность вытекает из ч. 2 ст. 21 УПК РФ, в соответствии с которой в каждом случае обнаружения признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимают меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления.

При обращении граждан с устным заявлением о преступлении оформляется  протокол принятия устного заявления, который подписывается заявителем и должностным лицом, принявшим заявление (ч. 3 ст. 141 УПК РФ). При получении заявления о преступлении непосредственно от заявителя и оформлении протокола устного обращения должностное лицо, осуществившее прием, обязано выдать заявителю под роспись в талоне -корешке талон-уведомление о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия (ч.4 ст. 144 УПК РФ). Выдача этого документа заявителю информирует его о том, что заявление зарегистрировано. По нему должна быть проведена проверка и принято решение в установленном законом порядке. Это позволяет заявителю отстаивать свои права и законные интересы при незаконных и необоснованных действиях. Представляется целесообразно расширить перечень сведений, указываемых в талоне-уведомлении, в частности, о сроке рассмотрения заявления, государственных органах, в которые заявитель может подать жалобу на ход и результаты такого рассмотрения, порядке и сроках обжалования.

Надо отметить, что от того, где  регистрируется поступившая информация, зависит срок, процессуальная форма её проверки и принятия решения. Следовательно, регистрация заявлений о преступлениях, явок с повинной, рапортов об обнаружении признаков преступления в ненадлежащих учётных документах фактически означает укрытие преступлений от учёта . К примеру, в прокуратуре существует Книга учёта сообщений о преступлениях, в которой регистрируются все рапорта об обнаружении признаков преступления, материалы и обращения граждан, содержащие сведения о совершенном или готовящемся преступлении.

В целях проверки исполнения законодательства при приёме, регистрации и учёте  сообщений о преступлении прокурор сопоставляет данные органов внутренних дел и других правоохранительных органов, где принимаются сообщения  о преступлениях, а также иных источников. Непосредственно в правоохранительных органах им проверяется организация приёма заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, их учёт и порядок передачи исполнителю, ведомственный контроль за рассмотрением информации. При этом прокурором исследуется документация дежурной части (книгу учёта сообщений о преступлениях или происшествиях, книга регистрации сообщений о преступлениях, журнал регистрации информации), журналы учёта материалов, по которым вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, журналы учёты административного производства и т.д.

Для проверки своевременности, полноты  и правильности регистрации сообщений  о преступлениях прокурор использует полученные по запросам ответы различных  организаций об имеющихся у них происшествиях и преступлениях, а также сообщений о них в правоохранительные органы. Осуществляя надзор за исполнением законов при приеме, регистрации, учете сообщений о преступлении, прокурор не может оставить без внимания состояние ведомственного контроля в данной сфере. Так, начальник органа внутренних дел несёт персональную ответственность за соблюдение законности при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, и обязан осуществлять ежедневный контроль за своевременностью, полнотой регистрации и соблюдением сроков разрешения сообщений о происшествиях, а также правильностью ведения КУСП, о чём делает соответствующую запись в специальной книге рапортов о приёме и сдаче дежурства.

Проверка является составной частью рассмотрения сообщения о преступлении и носит процессуальный характер, поскольку осуществляется после приёма сообщения о преступлении. Согласно ст. 144 УПК РФ прокурор не уполномочен проверять сообщения о преступлениях, однако на данном этапе рассмотрения сообщения прокурором реализуются другие полномочия. Принятие процессуального решения по сообщению о преступлении возможно только на основе всестороннего и объективного изучения и оценки содержащейся в нём информации. Результатами такой оценки информации, содержащейся в сообщении о преступлении, является либо принятие одного из решений по существу (о возбуждении уголовного дела, об отказе в этом, о передаче сообщения по подследственности или в суд), либо о проведении проверки информации в случае недостаточности данных, указывающих на признаки преступления или на их отсутствие. Поэтому проверку сообщения о преступлении следует считать предпосылкой законного и обоснованного его разрешения. В связи с этим проверка как этап рассмотрения сообщения о преступлении входит в предмет прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела. Нельзя не отметить, что надзор прокурора за соблюдением закона при проверке сообщения о преступлении реализуется, как правило, на этапе принятия процессуального решения, когда прокурору поступают копии постановления о возбуждении уголовного дела или постановления об отказе в возбуждении уголовного дела: прокурор вправе потребовать от дознавателя и следователя материалы, обосновывающие принятое решение, и, соответственно, проверить законность производства проверки сообщения о преступлении.

Непосредственно при проверке сообщения  о преступлении прокурор надзирает  за соблюдением установленных законом  сроков принятия решений, обоснованностью  продления указанного срока, правомерностью до следственной проверки, соблюдением исчерпывающего перечня и полностью следственной проверки, соблюдением исчерпывающего перечня и полностью обоснованностью продления указанного срока, правомерностью до следственной проверки, соблюдением исчерпывающего перечня и полностью проведения мероприятий, возможных до возбуждения уголовного дела.

Закон недостаточно регулирует вопросы  организации прокурорского надзора  при проверке сообщения о преступлении: в ч. 4 ст. 146 и ч. 4 ст. 148 УПК РФ указана  обязанность направлять прокурору только копии постановления о возбуждении уголовного дела и постановления об отказе в возбуждении уголовного дела . Очевидно, что по одним этим документам прокурору будет сложно проконтролировать законность и полноту проверки, проведенной по сообщению о преступлении. В некоторой степени этот пробел компенсируют ведомственные нормативные акты. Так, материалы проверки с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела в течении 24 часов с момента подписания должны направляться прокурору. Прокурор в свою очередь обязан рассматривать поступившие к нему материалы в течении 5 суток. В случае возникновения сомнений в обоснованности принятого решения, наличия в материалах не устраненных противоречий - получать объяснения от заявителя, в том числе о мотивах изменения своей позиции; при возвращении материалов для дополнительной проверки в связи с ее неполнотой, а также отмене незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела - в необходимых случаях давать письменные указания по выяснению обстоятельств, имеющих значение для принятия законного и обоснованного решения.

В соответствии с ч. 1 ст. 144 УПК РФ в срок не позднее трёх суток сообщение  о преступлении должно быть принято, проверено и разрешено. Иными  словами, в общий срок рассмотрения сообщения о преступлении входят все три элемента деятельности по сообщению о преступлении. При этом закон не определяет, какое время будет фактически затрачено на получение и регистрацию сообщения, а какое - на его проверку и принятие решения. Часть 1 ст. 144 УПК РФ также отмечает, что течение срока рассмотрения сообщения должно начинаться со дня его поступления, а не регистрации в органе дознания или предварительного следствия. УПК РФ в ч.1 и 3 ст. 144 устанавливает, что общий трёхсуточный срок рассмотрения сообщения о преступлении может быть продлён руководителем следственного органа, начальником органа дознания по ходатайству соответственно следователя, дознавателя до 10 суток, а при необходимости проведения документальных проверок руководитель следственного органа по ходатайству следователя, а прокурора по ходатайству дознавателя вправе продлить этот срок до 30 суток.

Кроме того, по моему мнению, прокурор неоправданно лишён полномочий по продлению  сроков рассмотрения сообщения о  преступлении следователем. Таким образом, исключено важное средство осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, что может привести к затягиванию сроков принятия решений по сообщениям. В связи с этим возникает ситуация, при которой прокурор, осуществляя надзор за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, обнаружив укрытое преступление при наличии достаточных к тому данных, не может немедленно возбудить уголовное дело. Вместо этого он должен в большинстве случаев направить материалы о выявленном преступлении в тот же самый орган, где преступление было укрыто. И не факт, что уголовное дело будет немедленно возбуждено. Безусловно, такой порядок содержит возможности для нарушения прав участников уголовного судопроизводства.

Подводя итог сказанному выше, можно обратиться к практике. Практика прокурорского надзора  показывает, что руководители Следственных Управлений Следственного Комитета, получив запрос о предоставлении материалов в прокуратуру для ежемесячной проверки, отменяют значительное количество необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, в том числе и по истечении длительных сроков после принятия следователями решения. Подобная практика уже привела к тому, что по отдельным сообщениям о преступлении законное решение не принимается месяцами. Не предоставление материалов, находящихся в производстве, может привести к еще большей волоките при разрешении сообщений о преступлениях: необоснованные постановления следователей будут отменяться многократно, прокурор не будет иметь возможности даже оперативно реагировать на нарушения. Также, в заключении данного параграфа хотелось бы привести, как пример, практику Забайкальского края за 2011 год. Как сообщила прокурор отдела прокуратуры Забайкальского края Светлана Болотова, всего прокурорами при осуществлении надзора за соблюдением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства за прошедший год выявлено в крае около 51 тыс. нарушений законности, в том числе более 35 тыс. нарушений при приеме, учете, регистрации и рассмотрении правоохранительными органами сообщений о преступлениях, около 10 тыс. нарушений при производстве следствия и дознания, более 6 тыс. нарушений при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.