Российский опыт планирования в регионах

Для оценки имеющихся возможностей региона надо оценить текущую  ситуацию - какие наиболее важные проблемы существуют в регионе.

5. Разработка концепции  и стратегии развития

На этой стадии стратегического  планирования делаются окончательные  выводы о целях социально - экономического развития региона, факторах и механизме  этого развития, а также о методах  управления этим развитием. Выводы делаются с учетом новых тенденций социально-экономического развития регионов, местных особенностей и особенностей современного этапа  развития российской экономики. В результате выработки и реализации концепции  происходят формирование альтернативных вариантов стратегии, их сравнительная  оценка, отбор оптимального варианта и его доработка с учетом положительных  компонентов и подходов, содержащихся в других вариантах.

Для определения стратегических приоритетов развития экономики  региона необходимо:

- определить потенциал  развития основных секторов экономики;

- определить наиболее  устойчивые конкурентные преимущества  региона;

- проанализировать основные  сдерживающие факторы для развития  отдельных отраслей экономики;

- оценить, развитие каких  новых секторов необходимо стимулировать.

Для ответа на эти вопросы  предстоит провести тщательную оценку всех секторов экономики, чтобы определить, какие из них могут стать наиболее привлекательными. Опыт показывает, что  наиболее эффективно использовать следующие  критерии оценки:

1)привлекательность сектора  экономики (потенциал роста, производительность  труда, отраслевые риски);

2)возможность развития  в регионе устойчивых конкурентных  преимуществ (наличие материальных  ресурсов, кадров, необходимой инфраструктуры, близость к поставщикам и/или  рынкам сбыта и др.)⁵

6. Разработка плана конкретных  действий и осуществление стратегии

Стандартный план конкретных действий разрабатывается на основе сформированных концепции и стратегии  социально - экономического развития.

Он включает в себя задачи с указанием срока их решения, ответственных лиц, ожидаемых результатов, размеров и источников финансирования, способов промежуточного контроля и  обратной связи. Весьма важным аспектом этой стадии стратегического планирования является анализ баланса результатов  и затрат, связанных с осуществлением плана.

В целом региональная система  стратегического планирования должна включать в себя следующие основные элементы:

- Долгосрочную стратегию  социально-экономического развития  на 20-25 лет, определяющую основные  приоритеты и перспективы развития  региона.

- Среднесрочную программу  социально-экономического развития  на 4-6 лет, содержащую согласованный  перечень мероприятий и проектов, которые позволят реализовать  намеченные в рамках стратегии  долгосрочные цели.

- Краткосрочные планы  органов власти на год, описывающие  первоочередные задачи, которые  необходимо решить для выполнения  программы социально-экономического развития, ответственных за выполнение задач и ресурсы, требуемые для их выполнения.

7. Анализ эффективности  и результативности, корректировка  целей и методов их достижения

Целевое стратегическое управление развитием региона предполагает наличие не только рабочей программы  действий, но и постоянного мониторинга  социально - экономического состояния  региона, сравнение данных мониторинга  с целями и критериями регионального  развития, оценку эффективности и  результативности, принятых мер.

Планирование социально - экономического развития региона - это  непрерывный процесс, в рамках которого принимаются любые, в том числе  тактические, текущие решения. Наличие  долгосрочного плана развития позволяет  осуществлять текущие решения на обоснованной и проработанной базе.⁶

Таким образом, стратегическое планирование представляет собой набор  действий и решений, предпринятых руководством, которые ведут к разработке специфических  стратегий, предназначенных для  того, чтобы помочь организации достичь  своих целей. Стратегические планы  должны быть разработаны так, чтобы  не только оставаться целостными в  течение длительных периодов времени, но и быть достаточно гибкими, чтобы  при необходимости можно было осуществить их модификацию и  переориентацию. Стратегический план социально - экономического развития региона  позволяет его администрации  и всему региональному сообществу действовать совместно.

2.2 Опыт регионального  планирования в России

Российские  регионы  и  города находятся на пути к формированию новых социальных   и   экономических  отношений, и стратегическое  территориальное  планирование    является      одним     из    условий     обеспечения     успешного  реформирования и устойчивого развития.  Учитывая,  что  процесс  формирова-ния оптимальных и эффективных территориальных структур волнует сегодня и большинство   стран   мира,    возможен    и    необходим   обмен  опытом в этой важнейшей области деятельности.

СССР   в   ходе    индустриализации    страны   собрал   полномасштабную производственную   машину   в    виде    совокупности   отраслей,  предприятий, инфраструктур   и    населенных    пунктов,   основанных  на единых стандартах деятельности   и   имеющих  скоординированные   планы  развития. Отраслевые приоритеты   превалировали  над территориальными. В начале 90-х годов ХХ в.  идеология   планирования   в   масштабе    страны   уступила   место   рыночной идеологии.   На   рубеже   XXI в.  наступил кризис сложившейся  за предыдущее десятилетие  практики  управления развитием страны. С переходом  к рыночной либерализации,   произошел   распад   системы    жесткого    централизованного контроля   за  экономикой и отмирание отраслевых управленческих вертикалей. На    федеральном   уровне    было   начато   активное   использование  практики программирования регионального  развития.⁷

      Несовершенство           законодательной         базы,          регулирующей   

вопросы регионального планирования и регионального развития, являлось  и является до сих пор серьезным  препятствием для повышения  эффективности  деятельности в сфере   государственного   управления.  В российском законодательстве в этот период   не  предусмотрена   единая   система государственного  планирования регионального  развития, необходимая для координации  действий федеральных и  региональных  органов  власти;  не определены сколько-нибудь четко цели и задачи   региональной    политики. Планирование    социально-экономического развития   субъектов   Российской Федерации регулировалось рядом  нормативных правовых   актов,   базовым  из которых  являлся Указ Президента Российской Федерации  от  3 июня   1996г. №803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации".

процедуры разработки документов,  определяющих   перспективы  территориального развития,  является   Федеральный   закон   от  20  июля  1995г.    №  115-ФЗ "О государственном  прогнозировании  и  программах   социально-экономического развития Российской Федерации", в  котором содержатся понятия:  "концепция социально-экономического    развития      Российской    Федерации"     (система  представлений  о   стратегических   целях  и   приоритетах  социально-экономи-ческой политики государства, важнейших направлениях  и  средствах   реализации указанных  целей)    и   "программа   социально-экономического    развития Российской Федерации" (комплексная  система целевых ориентиров  социально-экономического развития Российской Федерации и  планируемых  государством эффективных   путей   и   средств   достижения   указанных   ориентиров).    Ряд конкретизирующих положений  содержался  в подзаконных актах  Правительства Российской   Федерации   и   федеральных   министерств.   Так,  распоряжением Правительства  Российской Федерации от 14 июня 2001 г. № 800-р было установлено, что   координацию   деятельности   федеральных    и     региональных     органов  исполнительной   власти    по    реализации     программ     экономического     и социального развития  субъектов  Российской  Федерации,  имеющих  федеральное   значение   и   предлагаемых  к  финансированию с использованием средств федерального бюджета, осуществляет Минэкономразвития  России.  На основании приказа  Минэкономразвития  России от 17 июня 2002 г. № 170  программа экономического и социального развития субъекта  Российской Федерации  и перечень   мероприятий  (объектов),   имеющих     федеральное   значение   и  предлагаемых  к    финансированию с использованием средств  федерального бюджета, представляются в Минэкономразвития  России для определения  их соответствия  типовому   макету   программы экономического и социального развития   субъекта   Российской  Федерации. 

        Необходимо  отметить, что в принятом законодательстве   не  рассматривался  вопрос  взаимосвязи  основных документов социально-экономического  планирования   государственного  и    регионального   уровня    (стратегий    и программ  социально-экономического развития  Российской Федерации, стратегий   и  программ   социально-экономического  развития субъектов Российской  Федерации).  

         Программные    инструменты     государственного    управления территориальным   и   региональным   развитием   также   отличаются   низкой  эффективностью. В России на протяжении  последних лет была   утрачена   возможность   реального воздействия  на проводимую в стране региональную   политику   в  силу  того,   что   практически не разрабатывались  документы    федерального    уровня,   в    которых   пространственные  аспекты развития   общества    рассматривались   бы  с учетом складывающихся  в стране социально-экономических  отношений. Программы   социально-экономического   развития страны, принимаемые на  основе Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ "О государственном   прогнозировании  и программах  социально-экономического развития  Российской Федерации", были ориентированы   в  основном  на отраслевой  принцип. 

 К 2004г. утвержденные  и реализуемые федеральные программы  делились на 4 группы:

1. Программы,   охватывающие   территории  макрозон и экономических  районов.   К   ним относилась  Президентская   программа   развития Дальнего Востока   и   Забайкалья,   Программа    «Сибирь»   (основные       направления экономического   и    социального    развития   Сибири),   Программа  развития  Северного Кавказа.

2. Программы    экономического   и   социального  развития  субъектов федерации. Они охватывают  большинство республик, многие  депрессивные, слаборазвитые, а также  приграничные края, области, автономные  округа.

3. Программы    развития   проблемных   территорий,    захватывающих частично   несколько  субъектов федерации. Характерным  примером является программа  преодоления последствий подъема  уровня Каспийского моря.

4. Программы   развития   проблемных территорий, являющихся  частью одного  субъекта   федерации,  но  имеющих важное значение  для всей нацио-нальной экономики. 

Принципы разработки и  реализации региональных программ на практике осуществлялись   с   большими    трудностями.   Главной трудностью являлся хронический  дефицит финансирования.

Каждая   программа   принималась   вместе  с  расчетами  потребностей в финансовых ресурсах на отдельные мероприятия и в  целом, распределенными по годам.  Государственные   заказчики   программ    ежегодно    представляли бюджетные  заявки   на    финансирование  части  расходов  из    федерального бюджета.   Например,  в  федеральном  бюджете на 2003 г. ассигнования   были выделены более чем 40 федеральным  программам  социально-экономического развития регионов.

            Ситуация   постепенно    стала     меняться      в    лучшую     сторону      с созданием  в 2004 году  Министерства   регионального  развития  Российской  Федерации, с которым у специалистов  связано  много  надежд  на  возрождение  российского   регионального      планирования.    Создание     Министерства    регионального развития  Российской  Федерации  произошло  на  фоне  проводимых в  стране крупномасштабных реформ в различных сферах  общественных   отношений - федеративной, административной, политической,  избирательной,  социально-экономической.

В  октябре  2004 года была разработана федеральная целевая  программа «Сокращение  различий в социально - экономическом развитии регионов РФ» (2005 - 2010 годы,   до 2015 года).    Целью   программы являлось сокращение различий   в   социально – экономическом   развитии регионов РФ, уменьшение разрыва по основным показателям социально - экономического развития между наиболее  развитыми и отстающими регионами к 2010 году в 1,5 раза, а к 2015 - в 2 раза.   Общий   объем   финансирования программы составил 66 323,3 млн. рублей.   Постановление   Правительства   РФ   о   «Федеральной      программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ» от 11.10.2001 № 717.

Опыт разработки и реализации программы показал, что наряду с  положи-тельными   моментами   развития   регионов   в ней  имеется много недостатков, таких, как размытость целей  и  неконкретность  задач,  отсутствие конкурсных процедур отбора программных мероприятий  и ответственности  за выполнение программ  и  т.д.  Хроническое    недофинансирование    программ   является  и следствием, и причиной этих недостатков.

В    2008 г.    Министерство     регионального     развития     опубликовало «Концепцию   стратегии   социально – экономического  развития регионов РФ». Этот   документ   стал   первой   разработкой  Федерального  центра  в  области  региональной политики.  В  «Концепции социально - экономического развития регионов  РФ»   намечен    переход   от   политики  «выравнивания» к политике «поляризованного развития».

Основные моменты в  политике «выравнивания»: