Управление служебным поведением государственных гражданских служащих на примере ГУСЗН по Курганской области

Выработанные в обществе или микроокружении моральные ценности определяют содержание нравственной мотивации личности, которая во взаимодействии с другими регуляторами поведения человека является одним из важнейших факторов, обусловливающих поведение личности, его движущей силой.

В качестве мотивов  могут выступать любые элементы человеческого сознания: потребности (осознанная необходимость их удовлетворения); интересы; цели (образы желаемых результатов деятельности); установки (состояние готовности действовать определенным образом); социальные ориентации; привычки (установки на определенные формы поведения); убеждения (глубоко осознанные установки и ориентации, ставшие общими принципами поведения и определяющие более частные мотивы поведения).

Идея единства сознания и поведения получила основательную аргументацию и разработку в трудах отечественных психологов Л. С. Выготского, С. Л. Рубинштейна, А. Н. Леонтьева, Д.Н. Узнадзе и др. Социологический анализ социального поведения стал предметом самого пристального внимания к нему со стороны виднейших представителей мировой социологии — П. Сорокина, Т. Парсонса, Р. Мертона, Р. Дарендорфа и др.

Следовательно, поведение человека можно анализировать только в связи с деятельностью его сознания.

В рамках поведенческих  наук в области менеджмента в  последние десятилетия в зарубежной, а несколько позднее и в российской науке внимание ученых привлекла проблема организационного поведения, которая оказалась остро востребованной в учебных курсах дисциплины «Управление персоналом» в контексте социальной ориентированности всей системы управления. В рамках изучения организационного поведения некоторые авторы используют также понятие «деловое поведение». В то же время Законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в научный оборот введено понятие «служебное поведение» — термин, не встречающийся пока ни в одном специализированным словаре. Не оказалось его и в ст. 1 Закона «Основные термины». Поэтому возникает необходимость в уточнении границ и соотношения этих понятий.

Для начала уточним  понятие «организационное поведение». Организационное поведение  рассматривается как «поведение работников, вовлеченных в определенные управленческие процессы, имеющие свои циклы, ритмы, темпы, структуру отношений, организационные рамки и требования к работникам». Таким образом, организационное поведение представляет собой, с одной стороны, систему адаптации и приспособления личности к условиям функционирования организации как социального института, с другой - способ деятельности индивидов и социальных групп в конкретной организационно-административной среде.¹⁰

Исследование индивидуально-коллективной природы организационного поведения человека в сфере управления привело ученых к необходимости изучения системы управленческого взаимодействия руководителей с сотрудниками, центральным понятием которой становится один из важных структурных элементов организационного поведения - деловое поведение работников, которое понимается как «осуществление работниками  тех  целей,   которые  ставит  перед  ними   непосредственный руководитель, наделяя ответственностью за своевременную и качественную реализацию». Такой подход позволяет рассматривать деловое поведение как единство профессиональной деятельности и профессионального общения, где профессиональная деятельность описывается формулой «цель – средство-результат», а профессиональное общение - формулой «стимулы - нормы -оценки». «Необходимо обеспечить работнику такие стимулы, которые могли бы формировать определенные нормы взаимоотношений в подразделении, помогающие оценивать то или иное поведение и по вертикали (руководитель - работники), и по горизонтали (работник - сотрудники). Эти формулы, воплощаясь   в   практику,   являются   двумя   главными организационными регуляторами   поступков,   обеспечивая   различные проявления делового поведения в системе управленческого взаимодействия»¹¹.

Исходя из этимологии слова «поведение», служебное поведение можно определить как совокупность поступков и действий должностного лица или группы лиц, осуществляемых в пределах установленных законом полномочий, в процессе взаимодействия между собой и с внешней средой по поводу выполнения ими своих должностных обязанностей.¹² Поскольку под внешней средой понимаются общество, граждане, работники других организаций, природа и т.д., с которыми взаимодействует гражданский служащий, осуществляя свои профессиональные функции, понятие «служебное поведение» представляется более широким, чем организационное и деловое поведение, которые рассматриваются как «внутрифирменное»¹³, или корпоративное.

Государственная служба выступает носителем должной  морали, нравственных ценностей, ориентирует  людей на соблюдение моральных норм. Давно замечено, что стабильность и надежность государственной службы зависят не только от профессиональной подготовки, но и морального состояния государственных служащих, их нравственных качеств. Значимость нравственной составляющей определяется тем, что реальное влияние государственного аппарата на общественную жизнь заметно превышает его удельный вес в структуре общества¹⁴.

В результате реформ, проводимых в России, коренным образом изменились структура и содержание деятельности органов государственной власти и управления. Это вызвало трансформацию нравственных требований к государственной службе. Сегодня жизнь предъявляет руководителям государственных органов, всем государственным служащим новые, более высокие требования к их нравственному уровню, к их служебному поведению. Служение государству и обществу, неподкупность, честность, принципиальность, ответственность за свои действия – эти и другие нравственные качества имеют решающее значение для государственных служащих, являются ведущими критериями в оценке их профессиональной деятельности.

Широкий социальный смысл  понятия «служебное поведение» раскрывает Закон «О государственной гражданской  службе Российской Федерации»¹⁵. Содержащиеся в нем требования к служебному поведению гражданских служащих определяют не только корпоративное поведение должностных лиц в своей профессиональной среде и их отношение к своему служебному долгу, подписывая добросовестное исполнение должностных обязанностей на высоком профессиональном уровне, соблюдение установленных Законом ограничений и предостерегая от совершения поступков, порочащих честь и достоинство гражданского служащего, и возникновения конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.

Прежде всего, Закон  устанавливает характер взаимоотношений с гражданами, признание, соблюдение и защита прав и свобод которых определяют смысл и содержание профессиональной деятельности государственных служащих. Исходя из этого ведущего принципа гражданский служащий, согласно требованиям Закона, обязан проявлять корректность в обращении с гражданами, уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию, соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную деятельность решений политических партий, других общественных объединений и иных организаций.¹⁶

Полиморфность понятия  «служебное поведение» проявляется  в многообразии форм, в котором оно выступает:

• служебное поведение работника в системе управления является индивидуальным, личностным и в то же время сопряженным: каждый работник не только отвечает за результат своего труда и за свои поступки, но и участвует в совокупном труде, соотнося свои задачи с общими, а свое поведение – с установленными в организации нормами и требованиями общества, которому он служит;
• функциональная определенность, очерченная кругом функциональных обязанностей и ответственности, сочетается в служебном поведении с мотивационной автономностью, так как личные интересы отдельного работника могут совпадать с интересами общества, организации (мотивационная гармония), а могут вступать с ними в противоречие (межролевой конфликт);
• служебное поведение может быть предсказуемым, если требования профессиональной этики не только известны служащему, но и восприняты им, определяя характер его поступков и действий в ситуации морального выбора, и непредсказуемым в случаях отклонения от правил поведения, принятых в данной организации, в конкретной ситуации;
• управляемость служебного поведения с помощью действующих в государстве, обществе, данной организации правовых, моральных и иных социальных норм сочетается с его самоорганизацией, так как представляет собой личную программу деятельности, поступков в рамках общей организующей программы;
• в зависимости от того, какими именно нормами направляется, регулируется, контролируется и оценивается служебное поведение, оно может быть социально ожидаемым, приемлемым и неприемлемым, противоречащим принятым в обществе, организации или признаваемым законом, правилами поведения, стереотипами, установками, ценностями¹⁷.

Полифоничностью понятия  «служебное поведение» должностного лица оправдывается и то многообразие средств, которые используются для того, чтобы направлять, регулировать, контролировать и оценивать его. В их числе:

1) закрепленные законом  правовые нормы; 

2) моральные нормы: 

- нормы общественной  морали;

- принципы, нормы и  правила профессиональной этики; 

- групповые нормы;

- личностные нормы,  выступающие в качестве интегративной  характеристики субъективного мира  человека, подструктур его сознания (знаний, убеждений, чувств, привычек);

 3) правила общепринятого и делового этикета.

Персональная ответственность каждого должностного лица и государственного служащего требует соблюдения таких стандартов этического поведения, которые от них ожидают граждане России. Этика поведения государственного служащего или иного должностного лица должна строиться на основе осознания, что государственная должность является выражением общественного доверия и по результатам его работы формируется отношение граждан к государству в целом¹⁸.

В целях поддержания  и защиты авторитета государства  и уважения к его служащим со стороны  общества, каждый государственный служащий или иное должностное лицо, в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу.

  Государственные служащие и другие должностные лица должны соблюдать общие принципы поведения, которые применимы ко всем членам общества. Они должны исполнять свои обязанности, соблюдая закон, инструкции и связанные с их служебным положением этические нормы.

Таким образом,  рассмотрение служебного поведения как моральной категории позволило обосновать необходимость создания специальных механизмов – встроенных регуляторов, направленных на обеспечение устойчивости функционирования государственных органов. Такие механизмы призваны регулировать и ограничивать поведение государственных служащих, обеспечивая соблюдение правил служебного поведения, так как поведение государственного гражданского служащего зависит не только от его личности, но и во многом определяется средой, в которой он функционирует (наличие этических императивов, организационных и других ограничителей, правовая регламентация, степень развития контрольных механизмов).

2. Основные направления управления  служебным поведением государственных гражданских служащих РФ

Формирование системы  управления государственной службой в РФ вызвано к жизни потребностью современного этапа развития государства и общества. Для того, чтобы сделать качественный скачок вперед во всех областях социально-экономического развития, наше общество должно быть стабильным, сильным. Для этого необходимо эффективное государство. Основным механизмом решения этой задачи является государственная служба, эффективность которой зависит от качества ее управляющей системы.

Управление – внутреннее качество целостной системы, основными  элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации. Оно по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочивание системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития.¹⁹

Управление является важнейшим  из социальных институтов, на которые  опирается рационально организованное общество. Управление применяется на различных уровнях деятельности людей, всякий раз с определенными целями.²⁰ Гражданину, претендующему на должность в государственной службе, необходимо иметь определенный уровень профессионального образования и стаж работы, соответствующий квалификационным требованиям к определенной должности для решения профессиональных задач. Профессиональное развитие государственных служащих представляет собой процесс качественного изменения компетентности и накопления профессионального опыта.  Государство как работодатель, заинтересован в высоком уровне профессионализма и призван с этой целью совершенствовать все управленческие механизмы, как на федеральном, так и на региональном, местном уровне. Будущее российского общества, перспективы его социального развития в значительной степени зависят от того, насколько успешно будет в России административная реформа, охватывающая все уровни социального управления обществом. При этом эффективность деятельности органов власти во многом определяется профессионализмом управленцев. Значит, центр тяжести административной реформы объективно смещается на состояние качества государственных и муниципальных служащих: «Надо добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина… Понимание того, что чиновники служат народу, а не "вершат его судьбы" - основа демократического устройства. Для гражданина ведь государство - это чиновник, к которому он пришел на прием… и любой из облеченных властью решать его проблемы. Деятельность всех должностных лиц не должна дискредитировать государство. Их главная задача - улучшать условия жизни людей»²¹, - сказал Президент РФ в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ.