Государственный аппарат: структура и функции

бюрократическое учреждение фокусирует внимание, прежде всего, на собственных потребностях и перспективах, а пост бюрократическое – на потребностях и перспективах потребителя;

• бюрократическое учреждение базируется на четком распределении ролей и ответственности между работниками, пост бюрократическое – на сплоченности работников, действующих как одна команда;
• бюрократическое учреждение оценивает свою деятельность по объему освоенных ресурсов и количеству выполняемых задач, пост бюрократическое – по результатам, представляющим ценность для потребителей; первое контролирует «вход» (затраты), второе – «выход» (ценности);
• бюрократическое учреждение неукоснительно соблюдает раз и навсегда установленные процедуры; пост бюрократическое меняет алгоритм действий внутри своей операциональной системы при изменении требований, предъявляемым к производимым им услугам;
• бюрократическое учреждение начинает деятельность с объявления о своей политике и конкретных планах;
• пост бюрократическое – с установления двусторонней коммуникации с потребителями для уточнения или пересмотра ранее сформулированной стратегии;
• бюрократическое учреждение отделяет аналитическую работу от непосредственного обслуживания клиентов; пост бюрократическое стимулирует осмысление именно работниками «первой линии» возможностей для улучшения обслуживания клиентов.

При всем многообразии изменений их магистральным направлением является ориентация на законы и философию рынка. Сутью рыночного вектора административных изменений является преобразование философии и культуры государственного управления в соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», внедрение в государственный сектор и государственное управление духа предприимчивости, инициативы, заботы о клиенте в противовес старой бюрократической культуре преклонения перед буквой закона и инструкцией. Концепция государства как ориентированной на потребителя сервисной организации служит инструментом административных реформ во всех без исключения странах мира.

Конкретными направлениями идущих в мире административных преобразований являются: сокращение размеров госсектора и масштабов прямого государственного управления; децентрализация власти и управления с обязательным делегированием ресурсов и полномочий на нижние этажи управленческой иерархии; скрытая приватизация с предоставлением большей автономии государственным предприятиям и учреждениям, создание независимых управленческих структур («агентствофикация»); внедрение элементов конкуренции в государственное и муниципальное управление, создание суррогатных или «социальных» рынков, воспроизводящих в госсекторе те же требования эффективности и качества, которые существуют в частном секторе.

Осуществляется пересмотр основных принципов государственной службы, который можно свести к следующим основным направлениям:

• анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
• поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
• уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, горизонтальных структур;
• децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
• ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
• максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
• значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам государственной службы.

Проблема повышения качества государственного аппарата и функционирования государственной службы является остро насущной и для нашей страны. Однако многие сущностные характеристики этой проблемы, от решения которой зависит развитие государственных институтов, реализация функций системы государственной власти, значительно отличаются от изложенных выше. Так, в Докладе Рабочей группы Государственного совета РФ по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации упомянуты следующие очевидные недостатки государственного управления и государственной службы в России:

1. Не заинтересованность  государственных чиновников всех  рангов в реализации интересов  общества и государства, подмена  этих интересов личными и групповыми. Сращивание части государственного  аппарата с отдельными коммерческими  структурами, прямое делегирование  последними своих представителей  в органы исполнительной власти.

2. Кадровая «чехарда»  в отношении значительной части  лиц, занимающих государственные  должности Российской Федерации, а также должностей высшей  группы государственных служащих  лишает руководство возможности  выстраивать перспективу и стратегию  развития возглавляемых ими организаций, порождает обстановку «рвачества»  и целые когорты «чиновников-временщиков».

3. Отсутствие  персональной ответственности руководителей  органов исполнительной власти. Распространенность системы коллегиальных  решений, поиска «стрелочников» на уровне простых исполнителей. Институт критики руководителей ведомств со стороны средств массовой информации полностью девальвирован в силу изменения самой природы отношения населения и общества к СМИ и отсутствия какой-либо обратной связи между критикой и конкретными последствиями.

4. Сочетание высокого  уровня коррумпированности государственных  служащих с их социальной незащищенностью  и должностным бесправием. Уровень  официального денежного содержания  противоречит реальным стандартам  потребления, порождает обстановку  лжи, двоемыслия. Снижение профессионального, образовательного и культурного  уровня управленческого персонала, снижение бюрократической культуры, навыков делопроизводства.

5. Неурегулированность  вопросов выполнения государственными  органами в условиях рыночной  экономики функций управления  предприятиями, оказания государственными  органами услуг коммерческого  характера. Сочетание в одном  лице у части государственных  служащих административного и  предпринимательского статусов  дискредитирует саму идею государственной  власти.

Устранение отмеченных, а также многих других недостатков функционирования государственной службы в системе государственного управления РФ требует, по мнению авторов Доклада, проявления постоянной политической воли к достижению нового качества кадровой составляющей государственного управления. Для достижения этой цели требуется реализация комплекса законодательных и организационных мер, «де коммерциализация» государственной службы, выведение служб, обеспечивающих представление услуг населению, за рамки государственных органов, демократизация кадровой политики, обеспечение открытости процесса принятия решений, коренное изменение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров, формирование для этой цели системы госзаказа на конкурсной основе.

В целом можно констатировать, что в развитии и реформировании российской государственной службы ныне наблюдаются две тенденции. Одна тенденция состоит в определенном продвижении по пути демократической модернизации с учетом мирового опыта. Другая – в стремлении к оформлению изолированной от общества бюрократической корпорации. Подобное противоречие не является исключением из общего правила. И в зарубежных странах сегодня наблюдается столкновение тенденций, вызовов, ожиданий, требований обращенных к системе государственного управления и государственной службы.

осударственный аппарат механизм структура концепция

Глава 3. Анализ судебной практики

3.1 Коллизии в работе государственного аппарата

Действующая система организации органов государственного аппарата не обеспечивает исполнения принятых решений (либо обеспечивает с существенными издержками) при недостаточном уровне их качества. Поспешность же многочисленных попыток ее реформирования вряд ли оправданна, поскольку получаемые результаты отличаются от ожидавшихся в худшую сторону.

Формальные границы разных видов реформ государственного аппарата (административной, бюджетной, государственной службы) довольно размыты. Любые попытки оптимизации в данной области всегда подвергаются критике из-за отсутствия целевой функции государственного управления, признанных интегральных индикаторов оценки его качества и корректных методик их измерения. В результате позиция реформаторов государства изначально намного слабее, чем консультантов в частном секторе, где конечные индикаторы успешности более понятны (прибыль, капитализация компании и т. д.) и легко измеримы. Благодаря развитию организационного менеджмента в частном секторе можно связать стратегический уровень управления компанией (миссия, цели) с операционным (процессы, структуры). Аналогичный подход к реформированию государственного аппарата практически не реализуем: возникает разрыв между уровнем стратегических (по сути, политических) решений и их операционным выражением (структура органов власти, административно-управленческие процессы, информатизация).

Таким образом, проблема оптимизации государственного управления существует на двух уровнях: во-первых, повышения качества принимаемых решений (прежде всего стратегических), что тесно связано с набором и объемом полномочий (функциями, границами) государства; во-вторых, совершенствования административно-управленческих процессов исполнения государственных функций. При этом в обоих случаях сконструировать операциональные критерии оптимальности государственного управления очень сложно. Гораздо проще выявить критерии неоптимальности управленческих решений или процессов их исполнения либо использовать подход, когда требования к результатам государственного управления задаются "извне" по отношению к государственному аппарату - гражданским обществом.

Другими словами, невозможно утверждать, что государственное управление в какой-то сфере или при исполнении той или иной функции эффективно или оптимально. В свою очередь, отсутствие объективных критериев эффективности, с одной стороны, позволяет государственным служащим рапортовать об успешном завершении очередного этапа реформ, а с другой - вызывает разочарование у граждан и бизнеса, взаимодействующих с государством.

В этой ситуации лица, принимающие решения о преобразованиях государственного аппарата, вынуждены действовать в режиме реагирования на очевидные провалы, примерами которых могут служить "монетизация льгот" или введение ЕГАИС (единой государственной автоматизированной информационной системы), сигнализирующие о наличии неоптимальности в системе принятия и реализации государственных управленческих решений. Однако выбор конкретного направления реформирования, варианта или инструмента (набора мер) повышения эффективности государственного управления осложняется еще и лоббизмом групп интересов, борьбой за распределение властных полномочий и контроль над денежными потоками.

3.2 Пути совершенствования государственного аппарата

Процессы реформирования в сфере государственного аппарата (в совокупности обозначаемые сейчас как "административная реформа") могут рассматриваться как применение некой комбинации базовых инструментов, которые условно можно назвать "технологическими", "институциональными" и "кадровыми".

1. "Технологический" инструментарий представляет собой  набор управленческих технологий, рационализирующих внутренние процедуры  деятельности органов власти, но  не затрагивающих уровень и  качество политических (стратегических) решений, способ исполнения поручения "сверху" наиболее экономичным  образом. Эти инструменты связаны  прежде всего с переносом устоявшихся  управленческих технологий бизнеса, таких как управление кадрами, бизнес-процессами, планированием, внедрение  механизмов аутсорсинга, результативных  контрактов (для подведомственных  учреждений и организаций), в практику  государственного управления. Сами  технологии заимствуются из "модного  ассортимента" современного менеджмента. При этом акцент делается на  формализации процедур и внутреннем  контроле их исполнения. Таким  образом, "технологический" подход  влияет на реальную операционную  деятельность, существенно уменьшая  издержки взаимодействия агентов  с государством, но не подвергая  серьезному анализу саму необходимость  подобного взаимодействия.

2. "Институциональный" инструментарий предполагает создание  устойчивых институтов общественного  участия в процессах подготовки  и принятия государственных управленческих  решений, корректировки самих решений  и процедур их реализации органами  власти, а также формирование  принятых и поддержанных обществом  механизмов обратной связи. Развитие  таких институтов приводит к  частичному замещению внутреннего  контроля устойчивыми формами  взаимодействия органов власти  и институтов гражданского общества (СРО, НКО, коллегиальные органы и  т. д.), становлению процедур вне - и досудебного обжалования. Применение "институциональных" инструментов  способствует восприятию государственных  чиновников как "наемных менеджеров", усилению влияния организованных  групп гражданского общества  на любые политические решения  законодательной и исполнительной  ветвей власти.