Совершенствование рыночных механизмов осуществления государственных закупок в России

Всемирный банк, как и  другие международные организации, предъявляет ряд требований к  подготовке технических характеристик  предмета торгов. В этой связи, в  случае с МКТ, он требует, чтобы спецификации составлялись таким образом, чтобы  дать возможность сахмой широкой  конкуренции и в то же время  представлять собой четкое изложение  требуемых стандартов качества работы, материалов и характеристик закупаемых товаров и услуг.

В задачи устроителей торгов входит не только обеспечение необходимой  экономии и эффективности, но и максимально  возможной конкуренции и открытости. В ряде случаев для отечественных  производителей и подрядчиков, участвующих  в торгах, а также для товаров  отечественного производства предоставляются  льготы (преференции), если это оговорено  в соглашении о займе. Величина льгот  обычно не превышает размеров таможенных пошлин и составляет не более 15%.

Закупки в виде конкурсных торгов проходят долго, не менее 3 — 4 месяцев. Документация к торгам унифицирована  и состоит из общей и специальной  части. После вскрытия конвертов  с заявками никаких контактов  и переговоров между заказчиком и поставщиками не допускается. Из полученных предложений, соответствующих техническим  требованиям (см. Приложение 3), выбирается одно, имеющее наименьшую оценочную  стоимость, на основании которого и  заключается контракт. Всемирный  банк рекомендует, чтобы, весовой коэффициент  цены лежал в пределах 60-90% при  закупке товаров и в пределах 10-30% при закупке услуг консультантов [5, 142], т.е. для более простой продукции (товары) важнее цена, для более сложной  продукции (услуги) важнее качество и  квалификация поставщиков.

Правилами Всемирным банком предусматривается составление  отчета по результатам проведения конкурсных торгов [155,156]. В нем должны быть отражены: состав конкурсной комиссии; ее председатель, дата начала ее работы, какие заявки поступили, какие были отклонены  и по каким причинам, по каким  критериям определялся победитель, оценки всех допущенных предложений, и  рекомендации о присуждении контракта. Отчет представляется во Всемирный  банк, где назначается уполномоченный по данному проекту (тест-менеджер), он изучает отчет и докладывает  свои рекомендации начальнику отделения, принимающему решение. Если Всемирный  банк не имеет возражений, то победителю присуждается контракт. В этом случае ему направляется уведомление о  выигрыше конкурса и проект контракта, а остальным участникам — уведомление  об отказе от их предложений, и возврат  обеспечения конкурсных предложений.

Далее, если это оговорено  заказчиком в конкурсной документации, победитель проходит постквалификацию. Ее проходят в большинстве случаев  тогда, когда не было предварительной  квалификации или при проведении крупных и длительных (до года) конкурсов.

В целом закупки на конкурсной основе являются очень эффективными, т.к. за счет крайне напряженной конкуренции  Всемирному банку удается добиться весьма ощутимого снижения цены. Например, по одному проекту бюджет закупки  удалось снизить за счет торгов со 180 до 130 млн. долл. США.

Для российских производителей и финансовых организаций закупки, проводимые в рамках реализации займов Всемирного банка на территории РФ и стран СНГ, весьма привлекательны. Высокая надежность потенциального гарантий по осуществлению своевременных  платежей в полном объеме. Только за 1997 год по результатам тендеров, проведенных по 21 проекту, с российскими  поставщиками было заключено около 200 крупных контрактов на сумму более 250 млн. долларов США. Однако, заметного  участия в зарубежных проектах Всемирного банка российские компании, к сожалению, не принимают.

Основными причинами низкого  уровня участия российских поставщиков  в закупках по проектам Всемирного банка являются: слабое знание поставщиками требований и процедур закупок Всемирного банка; небольшой опыт подготовки тендерной  документации и участия в конкурсных торгах; отсутствие своевременной информации; сложность организации залогового обеспечения [49,50]. С другой стороны, отсутствие у ГРП (в частности, по новым займам) полной и объективной  информации о российских поставщиках  уменьшает шансы на включение  национальных компаний при составлении  списков для закупок. Однако российские предприятия приобретают опыт и  начинают результативно участвовать  в торгах.

Важную роль в развитии международных конкурсных торгов играет комиссия ООН по праву международной  торговли (ЮНСИТРАЛ) [158]. Своего рода образцом мировых правил проведения закупок  стал, принятый летом 1994 г. на 27-й сессии этой организации типовой закон  ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг" [159] (далее - типовой закон  ЮНСИТРАЛ). Именно его положения  и правила активно использовались в процессе разработки российского  федерального закона ФЗ -97, однако так  и не нашли в нем своего достойного отражения.

Этот закон был принят (в соответствии с его преамбулой) с целью регламентации закупки  товаров (работ) и услуг для [113]:

S обеспечения максимальной  экономичности и эффективности  закупок;

S расширения и стимулирования  участия в закупках поставщиков  независимо от государственной  принадлежности, содействуя тем  самым международной торговле;

S развития конкуренции  между поставщиками в отношении  закупаемых товаров (работ) или  услуг;

S обеспечения справедливого  и беспристрастного отношения  ко всем поставщикам (подрядчикам);

S содействия объективности  и беспристрастности процесса  закупок и общественному доверию  к нему;

S обеспечения открытости  процедур закупок.

Закон применяется ко всем закупкам, осуществляемым закупающими  организациями, кроме закупок, связанных  с национальной обороной или национальной безопасностью.

Целый ряд его положений  так или иначе посвящен вопросам регламентации информационного  обеспечения. Эти требования связаны  с тем, что одним из основных аспектов конкурсной системы закупок является гласность и прозрачность самого процесса. При закупках закупающей организации рекомендуется использовать основной метод закупок - открытые конкурсные торги, кроме специально оговоренных  случаев.

Предусмотрено также использование:

1.  двухэтапных процедур торгов (ст.46),

2.  торгов с ограниченным участием (ст.47),

3.  запроса предложений (ст.48),

4.  конкурентных переговоров (ст.49),

5.  запроса котировок (ст. 5 0 ),

6.  закупок из единственного источника (ст.51).

Эти способы закупок возможны, если заказчик считает неэкономичным  и нецелесообразным создавать неограниченную конкуренцию там, где в силу ряда обстоятельств только несколько  избранных потенциальных участников торгов достаточно квалифицированы  или правомочны участвовать в  торгах такого рода. Для обеспечения  конкуренции конкурс и все  его основные процедуры сохраняются, за исключением порядка приглашения  к участию в торгах.

В качестве обеспечения конкурсной заявки, типовой закон ЮНСИТРАЛ предусматривает  применение: банковских гарантий, поручительств, резервных аккредитивов, чеков, по которым  первичное обязательство несет  какой-либо банк, депозитов в наличных средствах, простых и переводных векселей.[131]

Важным шагом вперед в  процессе развития МКТ, стало выделение  в типовом законе ЮНИСТРАЛ в отдельный  раздел методов закупки услуг. Он будет подробнее рассмотрен в  следующем параграфе данной главы.

Всемирная торговая организация (ВТО) - правопреемница Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), подписанного в 1947 г. - учреждена 8 декабря 1994 г. Приступила к деятельности 1 января 1995 г. Штаб-квартира ВТО находится в Женеве (см. Приложение 4).ИЗ ВТО регулирует свыше 90% общемировых  торговых сделок, объединяет 135 членов, еще более 30 стран стремятся в  него вступить, либеральное по определению, оно добивается соблюдения прозрачности, честности и справедливости в  международной торговле. Однако идея глобализации мировой торговли при  всех ее плюсах выглядит далеко не бесспорной. С одной стороны, если верить статистике ВТО, развивающиеся страны с "открытой" экономикой имели 4,5% ежегодного роста  против 0,7% роста "закрытых" [12]. С  другой стороны, на прошлогоднем декабрьском  саммите ВТО в Сиэтле весь мир  был свидетелем того, насколько не отработаны условия и пути торговой глобализации. Все мировые телекомпании показали демонстрации протеста, каких  США не видели со времен Вьетнамской  войны.

Сейчас активно ведутся  переговоры о вступлении России в  эту организацию: завершен первый тур  двухсторонних тарифных переговоров, начаты двусторонние переговоры по услугам. Уже намечены и согласованы встречи  со всеми странами- членами ведущей  в ВТО группы "квадро" (США, ЕС, Япония, Канада).

США намерены добиваться под  эгидой ВТО более тесной увязки вопросов либерализации торговли и движения капиталов. В число приоритетов  входит всемирное соглашение о транспарентности в государственных закупках, ведь рынок госзакупок ежегодно поглощает  свыше 3 трлн. долл. [92]

Еще для ГАТТ госзакупки являлись еще элементом, который  страны -члены ГАТТ собирались ввести в существующую структуру для  достижения большей степени либерализации  в торговле. С этой целью в рамках ГАТТ был организован Комитет  по государственным закупкам. 12 стран  подписали разработанное им "Соглашение по государственным закупкам" [129], которое вступило в силу 1 января 1981 года. Главными задачами данного  Соглашения были содействие развитию конкуренции между странами на равных условиях при осуществлении государственных  закупок и либерализации торговли в государственном секторе. Указанные  задачи планировалось достигнуть за счет проведения следующих мероприятий [14]:

S большей степени открытости  при осуществлении госзакупок (по  процедурным вопросам, правовом  регулировании и законодательстве);

S обеспечения конкуренции  в целях защиты внутренней  продукции и производителей;

•S разработки процедур объявления торгов и присуждения контрактов.

В начале декабря 1993 неофициальная  рабочая группа достигла соглашения и одобрила новый вариант "Соглашения по государственным закупкам", которое  было подписано в апреле 1994 года. С 1 января 1996г. оно было заменено действующим "Соглашением о госзакупках" ВТО [161]. В соответствии с ним приобретение товаров и услуг должно быть полностью  открытым (и не может ограничиваться приобретением товаров и услуг  лишь из стран-членов), должно основываться на организации международных торгов, если это целесообразно, и такие  торги должны быть подлинно конкурентными.

В Соглашении ВТО о государственных  закупках закреплены общие положения  о правах и обязанностях в отношении  законов, норм, порядка и методов  госзакупок. Цель Соглашения ВТО заключается  в либерализации и расширении международной торговли путем установления гласных, объективных и открытых методов закупок товаров и  услуг. [87, 100]

Основополагающий принцип  Соглашения ВТО предусматривает, что  контракты по лини государственного сектора должны, как правило, присуждаться на основе открытых конкурсных торгов. На основе выборочных торгов или торгов с одним участником контракты  могут заключаться лишь в исключительных случаях. В законах о закупках товаров и услуг и в практике закупок не должно проводиться различий между иностранной и отечественной  продукцией и иностранными и отечественными поставщиками, а используемый порядок  должен быть гласным и справедливым.

Европейский Банк Реконструкции  и Развития (ЕБРР) был создан в 1991. ЕБРР насчитывает 60 членов (58 государств, ЕЭС и Европейский Инвестиционный банк), включая 26 стран Центральной  и Восточной Европы и СНГ (см. Приложение 5) [157]. "Принципы и правила закупок  товаров и услуг" (далее - Правила  ЕБРР) является документом, регламентирующим порядок закупок для проектов, финансируемых ЕБРР. Впервые они  были опубликованы в январе 1992г., а  затем пересматривался в 1994, 1995, 1996 и 1998гг.

В них, в частности, сказано, что Банк поддерживает разработку законов  и методов государственных закупок  товаров и услуг, которые соответствуют  принципам Соглашения ВТО. ЕБРР действует  в тесном сотрудничестве со Всемирным  банком, МФК, Европейским союзом и  Европейским инвестиционным банком и стремится увеличить приток инвестиций в страны операций.

Правила ЕБРР содержат определения  понятий "коррупция" и "мошенничество". Представляет интерес и разделение правил на закупки товаров и услуг  для операций в государственном  секторе и на закупки товаров  и услуг для операций в частном  секторе.

Также как и ВТО, ЕБРР предусматривает  открытые конкурсные торги как основной метод закупок для госнужд, если сметная стоимость товаров и  услуг по контрактам составляет 200 000 ЭКЮ или более, а стоимость  работ - 5 млн. ЭКЮ.[87]

В соответствии с Правилами  ЕБРР процесс закупок в государственном  секторе состоит из следующих  этапов:

I. уведомление о возможном  участии в торгах; И. в соответствующих  случаях — предзаявочная квалификация;

III.     приглашение к участию в торгах и публикация заявочных документов;

IV.     получение заявок, оценка заявок и присуждение контракта; 
V. ведение дел по контракту.

Уведомление подлежит публикации в газете с массовым тиражом в  стране клиента, а также в соответствующих  случаях в официальных вестниках  и в международных профессиональных изданиях. При этом ЕБРР организует публикацию в своем бюллетене Procurement Opportunities и бюллетене ООН Development business. Приветствуется также публикация уведомлений  в официальном вестнике Европейских  сообществ Official Journal of the European Communities.

Исключениями из требования о проведении открытых торгов являются. выборочные торги, торги с одним  участником, закупки из торговой сети, проведение местных конкурсных торгов, коммунальные предприятия.

Порядок проведения выборочных торгов аналогичен порядку проведения открытых торгов. Отличие заключается  в отборе заказчиком фирм, отвечающих его требованиям и рассылки им предложений подать заявки.

В последние годы ЕБРР активно  осуществляет программы микрокредитования  и кредитования малого бизнеса в  России и в 2000г. планирует инвестировать  в российскую экономику 500 млн. долл. А в течение последующих двух лет сумма инвестиций банка может  увеличиться до 1 млрд. долл. ежегодно. [141]