Совершенствование рыночных механизмов осуществления государственных закупок в России

В настоящее время в  закупочной политике государства особый упор делается именно на использование  конкуренции. Даже военное ведомство  США выступает в поддержку  использования конкуренции при  распределении заказов на сложные  системы вооружения.

Особое внимание в США  уделяется всемерному привлечению  малого бизнеса к выполнению государственных  контрактов, в том числе и на субподрядных условиях. Законодательство требует выделения определенной доли первичных контрактов (эта доля различна в зависимости от предмета закупок); при заключении крупных  контрактов в качестве одного из критериев  отбора вводится обязательное привлечение  малых фирм к субподрядам в  размере установленного процента от общей стоимости заказа.

Особенно активно идет процесс привлечения малого бизнеса  для участия в НИОКР. Очень  часто именно небольшие фирмы  привлекают мобильные и весьма продуктивные группы исследователей, а иногда такие  группы создаются специально для  реализации перспективной научно-технической  идеи. Министерство обороны США каждый год публикует перечень тем интересующих его научных разработок и исследований, работу над которыми оно готово осуществлять на основе контрактов с малыми предприятиями  инновационного и исследовательского профиля. Программа МО по привлечению  малых фирм состоит из нескольких этапов, соответствующих стадиям  реализации определенной идеи, с подключением на завершающей фазе достаточно крупных  фирм, обладающих ресурсами для воплощения идеи в производстве.

При общей государственной  политике поддержки малого бизнеса  практика показывает, что самим госзаказчикам  и их сотрудникам проще иметь  дело с ограниченным количеством  крупных фирм, чем с многочисленными  мелкими поставщиками. В связи  с тем, что самый простой способ "отсечь" мелкого поставщика —  сделать вывод о его несоответствии, в США был установлен особый порядок  определения "правомочности" малых  предприятий. Если сотрудник по закупкам выносит решение о несоответствии малого предприятия, предложившего  в ходе торгов минимальную цену, то такое решение в обязательном порядке направляется в Администрацию  по делам малого бизнеса (АМБ), которая  имеет право провести свою собственную  оценку соответствия малого предприятия  по принятым критериям, и должностные  лица, ответственные за закупки, обязаны  подчиниться решению АМБ.

В США активно применяются  преференции, которые предоставляются  при закупках на федеральном уровне, уровне штатов и муниципалитетов. В  преференциальных программах различных  уровней дается описание и определение  преференциальных групп (предприятия  представителей национальных меньшинств; малый бизнес; предприятия, находящиеся  в невыгодных условиях; ветераны; зоны с избыточной рабочей силой; отечественные  производители в целом), указываются  соответствующие цели, а также  устанавливаются процедуры их применения.

Применяются два метода: обязательный процент участия и  преференциальный процент. Первый способ предполагает определение обязательного  процента участия в закупках определенных преференциальных групп, исходя из федеральных  законов или законов штатов. [67]

Применения преференциальных коэффициентов состоит в том, что государство устанавливает  процентную дифференциальную надбавку, прибавляемую к оценочной цене заявок претендентов, на которые не распространяются преференции.

Иногда для отдельных  преференциальных претендентов используются оба указанных способа. Практикуется введение дифференцированных преференциальных коэффициентов для различных  льготных групп. Например, для поддержки  отечественных производителей применительно  к крупному бизнесу устанавливается 6% преференциальный коэффициент, а  к малому - 12%.

Формально федеральное законодательство США - Правила FAR - не распространяется на закупки, осуществляемые правительственными органами штатов и других территориальных  единиц, обладающих самостоятельным  бюджетом. С 1960 г. в стране предпринимались  попытки унификации законодательства о закупках, однако только некоторые  штаты привели свои законы в соответствие с рекомендациями. Хотя каждый штат США имеет собственные законы о закупках, все эти законы опираются  на общепринятые принципы и имеют  много общего. К тому же закупки  местных органов концентрируются  на сравнительно небольшой группе товаров  и услуг (строительные работы, медицинские  товары) и не включают, как правило, закупки сложной техники, как, например, вооружения. Но не смотря на это федеральное  правительство США требует соблюдения своих правил при закупках, осуществляемых за счет средств трансфертов из федерального бюджета.

Не безынтересен для формирующейся  российской системы организации  закупок для государственных  нужд опыт Германии в этой сфере.

Центральным пунктом социальной, ориентированной на конкурентную среду, рыночной экономики в том виде, в котором она существует в  Германии, является свободная экономическая  деятельность всех участников рынка, где  основную роль играет частный сектор. Государство определяет правовые рамки  и приоритеты экономической политики, ориентируясь на которые субъекты экономики  могут действовать по своему усмотрению.

Основной принцип: свободное  развитие экономики и общества на основе федерализма. При этом государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические  и экономические принципы, которые  являются обязательными и для  представителей частного сектора экономики. Государство также обязано действовать  в рыночных условиях, то есть в конкурентной среде. Сказанное относится и  к системе размещения государственных  заказов.

В связи с тем, что государственные  учреждения и частные хозяйствующие  субъекты при осуществлении ими  экономическом деятельности имеют  равные права, отличительной особенностью системы государственных закупок  в Германии является тот факт, что  государство изначально не имеет  никаких особых полномочий и привилегий. В качестве покупателя оно конкурирует  с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения  на рынке, а также информирует  рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров и  услуг. Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право.

Федеральные, региональные и местные органы власти, а также  подчиненные им учреждения и организации  руководствуются в своей деятельности бюджетным правом. При исполнении бюджетов они не зависят друг от друга. Рамки расходной части  бюджетов определяются объемами поступающих  доходов, то есть налоговых поступлений, налоговых трансфертов и платы, взимаемой за оказанные услуги.

Для каждого госучреждения  ежегодно составляются и утверждаются бюджетные задания, которые входят составными частями в федеральный  бюджет. В конце каждого бюджетного года проверяется исполнение этих заданий  и подтверждается правомерность  расходования средств по ним. Исходя из требования экономного расходования бюджетных средств, госучреждения  используют открытые (публичные) торги  на поставку товаров и услуг для  государственных нужд, как наиболее эффективный способ достижения поставленной цели.

Порядок проведения конкурсов  и размещения госзаказов описаны  в нормативных документах о проведении подрядов на государственные заказы, разработанных министерством экономики  Германии. Правила формирования госзаказа  на услуги изложены в трех основных нормативных документах, учитывающих  специфику трех основных видов услуг[124]:

•  Положение о госзаказе на услуги (VOL), части "А" и "Б" от 12.05.97;

•  Положение о госзаказе на строительные услуги (VOB), части "А" и "Б" от 03.07.96, Закон о внесении изменений в Закон о принципах формирования бюджета и Положение о размещении госзаказов от 22.02.94, а также Порядок проверки исполнения бюджета от 22.02.94;

•  Положение о госзаказе на услуги лиц свободных профессий (VOF) от 12.05.97 (регулирует вопросы, связанные с работами, выполняемыми на гонорарной основе).

К "лицам свободных  профессий" относятся, в частности, архитекторы-проектировщики, инженеры и землеустроители, работающие на гонорарной основе, адвокаты, нотариусы, врачи, в  том числе зубные и ветеринарные, аптекари, налоговые советники, лоцманы, а также лица творческих профессий, например дизайнеры и т.п. Работой, выполняемой на гонорарной основе, считается самостоятельная научная, писательская, художественная, преподавательская  и воспитательная деятельность. Под  действие Положения подпадают заказы стоимостью более 200 ЭКЮ (без НДС), если §2 Положения не предусмотрено другое. В частности, данное Положение распространяется на "не поддающиеся однозначному и исчерпывающему описанию услуги, оказываемые лицами свободных профессий". Под работами в нормативных документах понимаются поставки товаров и услуг, за исключением строительных, по которым  действуют особые правила (VOB).

Главным принципом перечисленных  выше документов является размещение заказов на конкурсной основе. Государство  обязуется дать всем заинтересованным в получении заказа фирмам и предприятиям равные шансы на участие в конкурсе и получение госзаказа. И т.к. наилучшим  инструментом, позволяющим добиться максимальной гласности, является открытый конкурс, размещение госзаказов происходит, как правило, именно в этой форме. [124]

Помимо этого госзаказ может размещаться по итогам закрытого  конкурса. Приглашения на участие  в нем рассылаются в установленном  порядке ограниченному числу  возможных исполнителей. Это происходит в тех случаях, когда специфика  работ (услуг), являющихся предметом  конкурса, предполагает, что они  могут быть выполнены лишь ограниченным кругом предприятий, так как требуют  специальных знаний, наличия соответствующих  производственных мощностей и т.п.

К размещению госзаказа без  объявления конкурса прибегают в  исключительных случаях, когда этого  требуют особые, однозначно определенные законом обстоятельства.

Закрытому конкурсу или внеконкурсному размещению госзаказа по возможности  должно предшествовать публичное приглашение  к участию в конкурсе (так называемый закрытый конкурс с предварительным  отбором участников), чтобы выявить  более широкий круг возможных  исполнителей.

В конкурсах на выполнение госзаказа могут принимать участие  также иностранные фирмы, если они  по законам ЕС вправе выполнять данные работы. Запрещается оказывать предпочтение отечественным оферентам.

Публикация перечня условий  участия в конкурсе должна содержать  максимально подробное описание и точные сроки выполняемых работ. Обычно она публикуется в Правительственном  вестнике ("Bimdesanzeiger") и, как правило, дублируются в общенациональных газетах и журналах. Требования к  содержанию объявления о конкурсе подробно изложены в соответствующих Положениях о госзаказах (VOE, VOB, VOF). В них, например, указываются форма и сроки  подачи заявок, порядок возмещения расходов, связанных с участием в  конкурсе (подготовка и тиражирование  требуемой документации: планов, чертежей и т.п.), точные реквизиты подаваемых заявок, порядок их рассмотрения, вопросы  гарантий и ответственности.

Отличительной чертой организации  процесса госзакупок в Германии является отсутствие платы, взимаемой за конкурсную документацию. Более того, если подготовка конкурсных предложений требует  от участников значительных финансовых затрат, то предусматривается определенная их компенсация.

При определении победителя конкурса осуществляется отбор экономически наиболее выгодного предложения. При  этом помимо цены в расчет принимаются  дополнительные критерии, в частности, технические и финансовые возможности  поставщика выполнить взятые на себя обязательства в заданные сроки. Для этого от участников конкурса в дополнение к сведениям, указанным  в заявке, может быть потребована  дополнительная информация, а также  свидетельства их финансовой состоятельности  и профессиональной компетентности, включая отчеты и финансовые балансы  за последние годы. Порядок и основания  для запроса этой и другой документации подробно расписаны в Положениях о госзаказах.

Поступающие в конкурсную комиссию в запечатанном конверте заявки регистрируются и хранятся нейтральным  лицом до дня проведения конкурса. Сразу после истечения срока  подачи заявок конверты вскрываются  в присутствии председателя конкурсной комиссии и представителя заказчика. Участники конкурса при этом не присутствуют [124]. Составляется протокол процесса рассмотрения заявок и проверки правильности их оформления, в котором указываются  адреса участников конкурса. Его подписывают  председатель конкурсной комиссии и  представитель заказчика. Заказчик вправе использовать сведения, содержащиеся в заявке, и возможные дополнительные предложения конкурсанта "только в целях проверки и оценки рассматриваемой  заявки".

Окончательное размещение заказа происходит в форме заключения договора в соответствии с действующими юридическими нормами. Все споры и разногласия  разрешаются в соответствии с  нормами гражданского судопроизводства.

Конкурс может быть признан  несостоявшимся, если: не поступило  ни одной заявки, отвечающей объявленным  условиям конкурса; условия заказа существенно изменились; по другим веским причинам. Об этом незамедлительно  извещают оферентов, а при проведении повторного конкурса условия объявлл  ются заново.

В целом правила изложены таким образом, чтобы способствовать максимальной прозрачности процесса торгов для обеих сторон и тем самым  макси мально обеспечить их конкурентный характер.

В соответствии с принципом  независимости при осуществлении  закупок, госзаказчик вправе самостоятельно контролировать его выполнение. Предметом  последующего бюджетного контроля являются как методы контроля, используемые заказчиком, так и результат выполнения заказа (технология контроля подробно изложена в Инструкции по проведению ревизий и проверок).

Проверки осуществляются очень подробно независимой комиссией  Федеральной счетной палаты либо соответствующим контрольно-ревизионным  органом федеральной земли. В  частности, даже министр экономики  отчитывается за расходование бюджетных  средств учреждениями и организациями, входящими в систему его министерства, а также по государственным программам поддержки в рамках его министерства.

Эффективную структуру экономики  Германии обеспечивает множество малых  и средних предприятий и фирм. Для их поддержки в правилах конкурсного  размещения госзаказов предусмотрена  возможность деления крупного заказа на отдельные лоты, а при неконкурсном - предписывается обязательная ротация  поставщиков. Тем самым даже при  размещении заказов на крупные строительные объекты обеспечивается участие  в конкурсах в качестве субподрядчиков малых и средних фирм из различных  регионов страны.