Изменение механизма рекрутирования политико-административной элиты в современной России

В Приволжском Федеральном округе федеральный центр не вступал в подобные противоборства с региональными лидерами и региональными элитами. Тем не менее, даже само создание системы федеральных округов можно рассматривать как попытку создать контрольный орган над регионами или даже прото-модель укрупнения регионов. Все это способствовало не только поиску оптимальной системы государственного устройства, но и схемы взаимоотношения между центром и регионами. Сюда же можно отнести и проблемы эффективности государственного управления, проблему полномочий разных уровней государственной власти, проблему баланса межэтнического взаимодействия и экономического развития регионов. В этом смысле усиление в начале XXI века роли федеральных округов в системе государственного управления и повышения функция полномочных представителей Президента в данных округах представляется продолжением поиска такой оптимальной модели.

Однако в последние пять лет институт полномочных представителей Президента РФ значительно потерял во влиянии на формировании и рекрутировании региональных элит. Тем не менее, федеральный центр продолжает играть активную роль в региональной политике, оставаясь ведущим игроком и в Приволжском федеральном округе. Впрочем, перед угрозой размывания через делегирование полномочий федеральному центру, ряд региональных элит консолидировались, жестко поставив под контроль механизмы ротации и рекрутирования элит. Также путем консолидации региональные элит зачастую "выдавливают" выдвиженцев Федерального центра, не идя при этом на открытую конфронтацию. Так случилось с Павлом Ипатовым – выдвиженцем Президента в Саратовской области.

Что касается механизмов рекрутирования региональных элит, то во всех субъектах Приволжского Федерального округа они схожи. Преобладает номенклатурный подход, когда чиновники проходят долгий путь внутреннего отбора, поднимаясь по управленческой иерархии. Исключения составляют выходцы из бизнес-среды, которые присутствуют во всех органах исполнительной власти любого из субъектов Приволжского Федерального округа. Эта особенность детерминирована двумя причинами. Первая из них это сращивание политических и экономических элит в некоторых регионах. Как пример можно привести Татарстан, где политическая элита сложилась в начале 1990-х годов. Одновременно с этим сложилась и экономическая элита республики, которая с одной стороны явно дистанцировалась от федеральной экономической элиты. С другой же – через родственные и личные связи была неразрывно связана с политическим руководством республики. В других же случаях, делегирование представителей бизнес-структур в региональные политические элиты стало результатом компромисса между политическими и экономическими элитами региона.

Неразвитость политической системы регионов иллюстрирует и роль политических партий в рекрутировании региональных элит субъектов Приволжского Федерального округа. Г. Я. Гузельбаева пишет в отношении рекрутировани политической элиты Татарстана: "Политические партии и общественные организации в качестве каналов рекрутирования политической элиты значительной роли в Татарстане не играют (как и в масштабе всей страны). Однако число представителей партий в элите за последние два года возросло – за счет количественного и качественного роста представительства "Единой России". Это справедливо и для других субъектов Приволжского Федерального округа. Несмотря на внимание СМИ к "Единой России" членство в партии для представителей региональных элит во многом формально. И основной центр принятия решений находится скорее в администрации главы региона, чем в партийной ячейке.

Между тем, "Единая Россия" стала настоящей "партией власти" в том смысле, что членство в ней обязательно для высших региональных чиновников. Не являясь существенным каналом для рекрутирования региональных элит, партийные структуры запускают "обратный набор". Он заключается в том, что партия пополняется за счет новых чиновников. Подготовка же новых членов региональной элиты в рамках партии практически не происходит.

Если говорить о прочих системных партиях, то их роль в рекрутировании региональных политических элит в Приволжском федеральном округе сведена к минимуму, и еще меньше, чем это заметно на федеральном уровне. В Приволжском федеральном округе не было сильных оппозиционных течений даже в 1990-е годы. Особенно если сравнивать с другими регионами – "красным поясом", Приморьем, Северном Кавказом. В Приволжском федеральном округе деятельность оппозиционных партий была поставлена под жесткий контроль региональных элит. Исключение здесь составляет Ульяновская область, но она не является объектом нашего исследования.

Элементы антрепренерской системы рекрутирования элит встречаются в субъектах Приволжского Федерального округа крайне редко. Можно привести отдельные яркие примеры, как приглашение олимпийского чемпиона Дмитрия Валерьевича Сватковского на должность заместителя губернатора Нижегородского области по инвестиционному блоку. Или приглашение губернатором Кировской области Н. Белых на работу в качестве советников ряда оппозиционных политиков, таких как Мария Гайдар или Алексей Навальный. Но характерно, что и без того редкие случаи проявления антрепренерской системы рекрутирования элит применялись руководителями регионов, назначенными исключительно из федерального центра. Региональные политические элиты, сложившиеся на местах, всячески противятся привлечению в свои ряды государственных служащих из других регионов либо людей, не относящихся к миру политики. Таким образом, в большинстве случаев механизм рекрутирования элит в субъектах Приволжского Федерального округа не выходит за рамки гильдий или политических кланов.

Низкая степень ротации в политических элитах Приволжского Федерального округа порождает ряд негативных явлений. Прежде всего, это физическое старение элиты. Вместе с региональным лидером стареет и его ближайшее окружение. При этом возможности ротации ограничены и внешних каналов рекрутирования не так много. Это сказывается на качестве управления регионами. Данная проблема была замечена в федеральном центре и стала одним из основных аргументом в искусственном омоложении региональных элит, предложенным "сверху". Так, возраст губернатора стал одним из основных критериев рейтинга политической "выживаемости" губернаторов, который регулярно составляют Фонд "Петербургская политика" и Коммуникационный холдинг "Минченко Консалтинг".

Согласно данному рейтингу, в политических элитах Приволжского Федерального округа сложилась стабильная обстановка. Практически во всех субъектах Приволжского Федерального округа региональные политические и экономические элиты лояльны главе области или республики.

Например, в отношении характеристики главы Мордовии Владимира Волкова сказано "Сохранение управляемости в республике". Глава Татарстана Рустам Минниханов удостоился следующих характеристик: "Прочность позиций на федеральном уровне и в местных элитах. Популярность. Благоприятные социально-экономические показатели". Александр Волков из Чувашии был отмечен следующими комментариями: "Относительный контроль над ситуацией в республике. Слабость оппозиции".

Таким образом, по мнению экспертов ситуация в отдельных субъектах Приволжского Федерального округа с точки зрения стабильности региональных элит схожа. Большинство глав регионов контролируют ситуацию. Внутри региональных элит достигнут консенсус относительно распределения властных полномочий внутри элиты. Механизмы рекрутирования местных элит достаточно устойчивы и не меняются многие годы. Между тем, имеются и явные различия в отдельных регионах, которые нуждаются в анализе.

В рамках данного исследования была предпринята попытка сравнения различных региональных элит субъектов Приволжского Федерального округа по наиболее значимым индикаторам (опыт работы на госслужбе, принадлежность к команде губернатора, происхождение, бизнес, опыт работы в федеральных органах, профильность образования), которые отражают характер рекрутирования региональных элит. Был использован бальный метод оценки индикаторов. Он заключался в начислении баллов: 2 балла – наивысшее участие, абсолютное соответствие индикатору; 1 балл – серединный показатель, частичное соответствие индикатору; 0 баллов – не соответствие индикатору. В результате были получены данные, которые отражают общие тенденции в рекрутировании региональных элит субъектов Приволжского Федерального округа.

Интегральные показатели в рамках Приволжского Федерального округа достаточно сильно различались, хотя исходя из бального принципа оценки, существовали и общие данные. Если сложить все показатели в индикаторе "Опыт работы на госслужбе", то самым опытным составом в исполнительной власти обладают администрации национальных республик – Удмуртии, Башкирии, Татарстана. В тоже время опытом не может похвастаться администрация Нижегородской, Пермской, Самарских областей.

В национальных республиках большое значение имеет индикатор "Происхождение", Например, в Чувашии он равняется 1,9 пункта, В Башкирии – 1,92, в Татарстане – 1,6, в Мордовии абсолютный показатель – 2 балла ровно. Впрочем, есть и среди областей регионы, где индикатор "происхождение" чрезвычайно важен при рекрутировании региональной элиты. Например, в Саратовской области этот результат составляет 1,7 балла.

Наименьший показатель по индикатору "происхождение" набрал Пермский край. Тут средний бал меньше 1 и составляет 0,6. Но, по сути, это единственный регион где сильны позиции приезжих членов региональной элиты. Во многом это связано с назначением губернатором фигуры из федерального правительства – Виктора Басаргина, который пришел со своей командой.

Связан с индикатором "Происхождение" и индикатор "Опыт работы в федеральных органах власти". Этот индикатор позволяет оценить мобильность региональных политических элит. При высоком уровне индикатора "происхождение" присутствие высокого уровня индикатора "Опыт работы в федеральных органах власти" свидетельствует о том, что представители региональной элиты будучи рекрутированными для работы в федеральных структурах, со временем возвращаются обратно. Однако таких случаев в Приволжском Федеральном округе немного. Высок показатель тех, кто имеет опыт в федеральном управлении – в Самарской области (почти 0,9 балла). Однако и индикатор происхождения здесь относительно низок – 1,27. Практически не имеют опыта работы в федеральных органах власти члены политической элиты Оренбургской области (индикатор – 0,11) и Башкирии (около 0,2 баллов). Вообще не имеют такого опыта чиновники Мордовии (индикатор – ноль).

В рамках нашего исследования особенно ценным будет индикатор "Принадлежность к команде губернатора". Этот индикатор свидетельствует о наличии клиентелы в регионе. В Приволжском федеральном округе большинство региональных политических элит строятся именно таким образом. Исключение составляют области и республики, где недавно сменились первые лица. Там новым руководителям регионов приходится искать компромисс между местными элитами и собственными выдвиженцами.

Индикатор "Бизнес" также представляет большой интерес с точки зрения закономерностей формирования региональных политических элит. Он свидетельствует о степени слияния политической и экономической элиты в регионах. Например, он достаточно высок в Саратовской области (0,8), где новый губернатор опирается во многом на местные экономические элиты. Наибольшее представительство бизнес-кругов в Кировской области (индикатор 1,23). Это объясняется тем, что губернатор Н. Белых в бытность политиком федерального масштаба наладил тесные контакты с бизнес-элитой. Будучи назначен на должность, Н. Белых постарался привлечь в свою команду и местных бизнесменов. Традиционно высок индикатор участия бизнеса в формировании политической элиты Башкирии (индикатор – более 1 балла).

Полученные данные могут послужить основой для более подробного качественного анализа механизма рекрутирования региональных элит субъектов Приволжского Федерального округа. На их основе рассмотрим региональные различия в механизмах рекрутирования элит.

Системы рекрутирования политических элит

В разных странах сложились различные системы отбора (рекрутирования) политической элиты. Наиболее распространенными являются две системы рекрутирования элиты – антрепренерская и гильдейская.

Антрепренерская (предпринимательская) система – это открытая система. Отбор кандидатов в элиту осуществляется по сугубо личностным качествам, по способности нравиться людям. Имущественное положение, профессиональная компетентность, уровень и специализация образования кандидата большого значения не имеют. Число фильтров – требований, предъявляемых к кандидату, – ограничено. Предполагается острая конкурентная борьба кандидатов, в которой каждый из них должен проявить высокую активность, изобретательность и находчивость. Отбор кандидатов в элиту (селекция) осуществляется всем взрослым населением страны – поэтому всё оно являетсяселекторатом. Антрепренерская система распространена в странах стабильной демократии. Она хорошо приспособлена к требованиям момента. По такой системе в США в 1980 г. президентом был избран Р. Рейган, губернатор Калифорнии – бывший актер, не являювшйся ни профессиональным политиком, ни политологом, ни экономистом, ни юристом. Однако впоследствии большинство населения США оценило этот выбор как правильный. Слабость антрепренерской системы заключается в том, что она нередко открывает двери в политику и власть абсолютно случайным лицам, «людям момента», авантюристам, демагогам, мастерам внешнего эффекта. Поведение лиц, отобранных в элиту, труднопредсказуемо. Набранная таким методом элита неоднородна и может быть внутренне конфликтной.

Система гильдии – это закрытая система рекрутирования политической элиты. Кандидат в элиту медленно, шаг за шагом (иногда – в течение всей жизни) продвигается «вверх» по «ступеням власти». К соискателю предъявляется множество самых разнообразных и сложных требований (фильтров): уровень и специализация образования, профессиональная компетентность, стаж работы (иногда и партийный стаж), опыт работы с людьми, опыт руководящей работы («политический опыт»). Отбор кандидатов в элиту обычно производится из определенных социальных групп илиопределенных политических партий. В роли селектората выступает узкий круг руководящих работников аппарата (корпорации, партии, движения). В конечном счете такой селекторат в лице очередного кандидата «воспроизводит сам себя» и пополняет свои ряды адекватным этому кругу членом. Гильдейская система рекрутирования консервативна, неконкурентна и несостязательна. В течение длительного времени она воспроизводит один и тот же тип руководителей. В итоге элита превращается в замкнутую одноликую касту, которая постепенно деградирует, вырождается и вымирает. Однако на известном этапе такая система обеспечивает определенную стабильность и преемственность политического курса. Решения элиты легко предсказуемы, внутриэлитарная конфликтность – снижена (или закамуфлирована внешним «единогласием»).