Организация работы по надзору

§ 3. Организация и методика надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

   Основные направления  работы прокурора за соблюдением  прав и свобод человека и  гражданина определяются, исходя  из особенностей конкретно-исторической  ситуации в целом в стране, конкретном регионе и показателей  состояния законности. В настоящее  время органами прокуратуры приоритетное  значение придается защите закрепленных  в Конституции Российской Федерации  трудовых, имущественных, жилищных, экономических, политических прав человека и  гражданина. Это связано с предпринятыми  в последние годы реформаторскими  акциями в экономике и социальной  сфере, заметной активизацией политической  жизни в стране. Выделение названных  направлений деятельности не  означает принижения значимости  работы прокурора на других  участках. По мере изменения обстановки  приоритеты могут меняться.

   Эффективность прокурорского  надзора обеспечивается плановостью  его осуществления. Плановое начало  здесь, безусловно, необходимо, ибо  позволяет осуществить борьбу  с правонарушениями на системной  основе. В качестве информации, на  основании которой проводятся  проверки, в данном случае, как  правило, выступают результаты анализа  состояния законности, регулярно  проводимого органами прокуратуры. Вполне очевидно, что хорошо спланированной  должна быть каждая проверка, независимо от поводов ее проведения  — поступивших в прокуратуру  заявлений, жалоб, иных сообщений, либо  сведений, установленных в процессе  аналитической работы прокурора.

   Организация работы  по надзору за соблюдением  прав и свобод человека и  гражданина строится с расчетом  на максимально полное обеспечение  профилактической направленности  надзорной практики. Она достигается на основе тщательного и полного установления причин и условий правонарушений по каждому факту обращения пострадавших в прокуратуру, накопления и регулярного пополнения информации о фактическом состоянии законности, о факторах, приводящих к нарушениям прав и свобод граждан, стратегически выверенного, тактически обоснованного подхода к выбору средств прокурорского реагирования, позволяющих радикально решать задачи общего и специального предупреждения правонарушений. Особого внимания в этой связи заслуживают меры, направленные на преодоление правового нигилизма, обеспечение неотвратимости ответственности лиц, нарушивших права граждан, и, в первую очередь, сотрудников органов исполнительной власти и местного самоуправления, чьи действия (бездействие) часто составляют первооснову нарушений прав и свобод человека и гражданина.

   Несомненное значение  для обеспечения оптимальной  организации работы прокурора  имеет точное исполнение требования  закона о недопустимости подмены  прокуратурой государственных органов  и должностных лиц, осуществляющих  контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Контролирующие органы в силу своего специфического статуса обязаны нести на себе основную нагрузку в обеспечении неуклонного соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим следует отметить, что контролирующие органы при всей их структурной неполноте в основном могут существенно влиять на укрепление законности в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина. И это должно в первую очередь учитываться органами прокуратуры. Другое дело, что контролирующие органы нередко уклоняются от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего наблюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение их обязанностей. Это в корне неверно. Подменой системы государственного контроля органы прокуратуры возлагали на себя выполнение действий, несовместимых с их правовым статусом, фактически оправдывали бездействие контролирующих органов. В результате, вместо достижения позитивного эффекта, на что в таких случаях, надо полагать, рассчитывали органы прокуратуры, наступал двойной вред: в полном объеме не обеспечивали решения своих задач ни органы прокуратуры, ни органы государственного контроля.

   Практика прокурорского  надзора выработала устойчивые  формы отношений органов прокуратуры  с контролирующими органами. Органы  прокуратуры учитывают и опираются  в своей деятельности на возможности  контролирующих органов в части  выявления, устранения и предупреждения  нарушений прав и свобод граждан, помогают им в реализации их  усилий по привлечению правонарушителей  к юридической ответственности. Ориентируясь на деловое сотрудничество  и взаимодействие с контролирующими  органами, органы прокуратуры должны  не забывать о своей главной  функции — надзорной — и  ставить на первое место именно  надзор за соблюдением прав  и свобод человека и гражданина.

   Особый государственно-правовой  статус прокуратуры, согласно которому  она не наделена административными  полномочиями, подчас толкает отдельных  прокурорских работников на непосредственное  принятие мер, входящих в компетенцию  органов государственной власти  или местного самоуправления. Это  принципиально неверно. Вмешательство  прокуратуры в оперативно-хозяйственную  деятельность организаций недопустимо  не только в силу установленного  законом соответствующего запрета. Не менее важным является полная  несовместимость характера полномочий  прокурора и порядка регулирования  оперативно-хозяйственной деятельности. Прокурор, как известно, имеет дело  с действиями и актами, в которых  реализуются конституционно-правовые  требования соблюдения прав и  свобод человека и гражданина. Иными словами, прокурорский надзор  связан исключительно со сферой  исполнения законов, с деятельностью  по применению законов. Оперативно-хозяйственная  деятельность регламентируется  не правовыми, а иными нормами  и потому "выхода" на прокурорско-надзорную  деятельность не имеет. В целях  недопущения вмешательства в  оперативно-хозяйственную деятельность  прокурору уже на этапе разработки  плана проверки, и особенно при  определении мер прокурорского  реагирования, нужно весьма бдительно  следить за точностью формулировок вопросов, подлежащих выяснению в ходе конкретных проверок, использованием соответствующих правовых средств прокурорского надзора. Как показывает практика, вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность, какими бы благими пожеланиями оно не обосновывалось, ничего, кроме вреда принести не может. В данном случае непрофессиональные действия прокуроров в первую очередь наносят удар по престижу прокуратуры, создают угрозу наступления отрицательных последствий экономического характера.

   Особенностью организации  прокурорского надзора за соблюдением  прав и свобод человека и  гражданина является необходимость  широкого внедрения в деятельность  прокуроров принципа гласности. Если в других отраслях прокурорского  надзора известная закрытость  находящихся в производстве прокуратуры  дел и материалов в большинстве  случаев оправдана, то надзор  за соблюдением прав и свобод  человека и гражданина фактически  никаких оснований для ограничения  принципа гласности не дает. Более  того, он прямо заинтересован  в том, чтобы результаты прокурорских  проверок приобретали самую широкую  огласку — от этого существенно  возрастает профилактический эффект  проверок. Реализация принципа гласности  достигается привлечением к освещению  результатов работы органов прокуратуры средств массовой информации, докладами прокуроров в трудовых коллективах, участием в обсуждении коллегиальными органами актов прокурорского реагирования и др.

   Методика прокурорского  надзора за соблюдением прав  и свобод человека и гражданина  основывается на тех же закономерностях  и правилах, что и надзор за  исполнением законов.