Критерии эффективности налогового администрирования

Каждое из указанных направлений  деятельности налоговых органов  является институтом налогового права  с точки зрения теории права и  отдельной функциональной составляющей налогового администрирования с  точки зрения содержательного аспекта  налоговых правоотношений.

Для обеспечения каждого из указанных  правовых институтов в системе налоговых  органов созданы структурные  подразделения как на уровне территориальных налоговых инспекций, так и на уровне управлений и центрального аппарата ФНС. Деятельность указанных подразделений связана с отделами контрольной работы (отделами камеральных и выездных налоговых проверок, отделами оперативного контроля), зачастую направлена на их обеспечение, однако говорить о том, что они осуществляют налогово-проверочные мероприятия, неправомерно.

Из вышеизложенного также следует, что налоговое администрирование  в практическом смысле, как направление  деятельности налоговых органов, включает в себя налоговый контроль, но им не ограничивается.

Возвращаясь к месту налогового администрирования в системе  финансового контроля, необходимо отметить, что непосредственно и в полном объеме налоговое администрирование  в систему финансового контроля не входит. В состав финансового  контроля, в качестве субинститута, входит налоговый контроль, который, в свою очередь, также является составной частью налогового администрирования.

В то же время нельзя не согласиться  с мнением Л.Я. Абрамчик, которая  считает, что «налоговое администрирование  позволяет реализовать цели финансового  контроля, обеспечивающие полноту формирования финансовой базы государства».

На выполнение указанных целей  направлена деятельность всей системы  налоговых органов как в рамках института налогового контроля в  частности, так и в рамках налогового администрирования вообще, а также  системы соответствующих подразделений  органов внутренних дел, что обусловливает  важность данных видов правоприменительной  деятельности для финансового контроля.

На современном этапе экономического развития налоговое администрирование  в зависимости от его целей  и задач, определенных государственной  политикой в области налоговых  отношений, в основном рассматривается  в качестве потенциального резерва  снижения налоговой нагрузки, основы повышения собираемости налогов, а  также основы развития международных  экономических процессов. Эти показатели отражают содержание понятия «налоговое администрирование».

Важность процесса налогового администрирования  обусловлена тем фактом, что администрирование  является составной частью процесса управления. Для России бесспорна  актуальность налогового администрирования  в связи с образованием вертикали  власти и созданием системы с  четко выраженным взаимодействием  политической власти с корпорациями. Ведь если развитие экономики построено  на конкурентной системе при одновременном  усиленном контроле государства  за собственностью, то происходит ослабление механизмов саморегулирования и  обратной связи.

Для того чтобы выяснить, каково же влияние налогового администрирования  на уровень развития экономики, необходимо рассмотреть налоговое администрирование  как основу эффективности собираемости налогов. В этой связи для получения  корректных результатов, определения  факторов, влияющих на формирование налогового администрирования как основы собираемости налогов, потребуется исследовать  сущность явления, характеризуемого понятием «собираемость налогов». Уровень  собираемости налогов является индикатором  качества функционирования системы  налогового администрирования. В свою очередь, налоговое администрирование  служит основой для повышения  собираемости налогов.

В настоящий момент отсутствует  законодательно закрепленное определение  собираемости налогов. Анализ ряда работ  российских ученых, посвященных рассмотрению проблем собираемости налогов, позволил сделать заключение об отсутствии единого  мнения по вопросам определения теоретической  основы данного понятия.

Величина собранных налогов  выступает показателем не только эффективности проводимых в стране налоговых реформ, но и состояния  налоговой системы, а также результативности функционирования системы налогового администрирования на заданный период времени. Принято считать, что чем  выше собираемость налогов, тем лучше  выполняет свои функции налоговая  система страны. В целом меры, направленные на повышение собираемости налогов, способствуют укреплению бюджетной  и налоговой систем. Поэтому правомерно, на взгляд автора, отождествлять собираемость налогов с безопасностью бюджетной  и налоговой систем. Получается, что наивысший уровень безопасности указанных систем достигается лишь при стопроцентной собираемости налогов. Это рассуждение неверно, поскольку подобная ситуация не наблюдалась  ни в одной стране мира. Следовательно, указанная цель не обеспечивает максимальную безопасность бюджетной и налоговой  систем. Это объясняется тем, что:

. Любое увеличение собираемости  налогов означает одновременное  повышение налогового пресса. В  случае если наблюдается неполная  собираемость, государство вынуждено  снизить налоговое бремя.

Повышение собираемости налогов до предельно высокого уровня способствует усилению бюджетной безопасности в  краткосрочной перспективе, увеличивая при этом угрозу в долгосрочной перспективе  вследствие угнетения налогоплательщиков, от которых зависит последующий  рост налогооблагаемой базы.

С другой стороны, умеренное снижение собираемости налогов на товаропроизводителей в реальном секторе экономики, не приводящее к существенному дисбалансу бюджета в краткосрочной перспективе, способно оказать положительное влияние на рост налогооблагаемой базы и объем собираемых налогов в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Поэтому уменьшение поступлений от собираемых налогов, предусмотренное действиями правительства, заключающееся в снижении налоговых ставок или видов налогов, введении дополнительных льгот, не следует рассматривать как угрозу бюджетной или налоговой безопасности. Вместе с тем уменьшение налогового сбора в результате официального снижения базы налогообложения и налоговых ставок не влечет за собой снижения собираемости налогов по существу.

. Рассматривая уровень собираемости  налогов в качестве общего  критерия безопасности бюджетной  и налоговой систем, неправомерно  исходить из того, за счет какой  категории налогоплательщиков достигается  повышение уровня собираемости. Необходимо различать рост собираемости  налогов с налогоплательщиков, полностью  избегающих обязанности уплатить  налоги, укрывающих налогооблагаемые  доходы и имущество, с одной  стороны, и относительно добросовестных  налогоплательщиков, не вносящих  налоги в полной мере в связи  со слишком высокой налоговой  нагрузкой и отсутствием средств для стопроцентной уплаты налогов.

Следует отметить, что налоговое  администрирование - это динамическая система управления, с множеством прямых и обратных связей. Прямые связи  управляют процессом в нужном направлении для достижения заданной цели. Обратные связи обеспечивают ей стабильность посредством реагирования на отклонения от заданной цели.

Упрощенно налоговое администрирование  можно определить, как систему  управления налоговыми правоотношениями, основой которой является практическая деятельность налоговых органов. Которая  вытекает из функций налогового администрирования.

1.2 Функции  налогового администрирования

На формирование эффективного налогового администрирования как основы собираемости налогов влияют некоторые факторы. В связи с изменением политической ситуации в России и переходом  к рыночной экономике появилась  необходимость в абсолютно новой  налоговой политике, направленной на проведение налоговой реформы, создание адаптированной к рыночным отношениям налоговой системы, обеспечивающей государство необходимыми налоговыми поступлениями. Политические факторы  в России повлияли на формирование налоговой системы как средства, обеспечивающего доходную часть бюджета, и как элемента системы государственного воздействия на процесс воспроизводства. В ходе решения поставленных перед налоговой системой задач возникла необходимость создания определенных условий. Это послужило предпосылкой к реформированию системы налогового администрирования, а также выделению следующих функций налогового администрирования.

На современном этапе можно  выделить следующие функции налогового администрирования:

• планирование;
• учет;
• контроль;
• регулирование.
• Государственное налоговое планирование - экономическое обоснование объемов безвозмездного изъятия в бюджетную систему части валового внутреннего продукта в разрезе бюджетообразующих налогов, а также нормативов распределения по уровням бюджетной системы.
• Выделяют следующие виды налогового планирования: стратегическое и текущее.
• Стратегическое налоговое планирование - это долгосрочное прогнозирование доходов бюджетов исходя из общего налогового потенциала государства и действующего законодательства о налогах и сборах.
• Текущее налоговое планирование - это оперативное и краткосрочное планирование, которое включает в себя:
• определение налоговых баз по видам налогов и сборов;
• расчет объемов доходов и определение уровней собираемости конкретных видов налогов и сборов;
• оценка имеющейся задолженности по обязательным платежам в бюджет, в разрезе отраслей, регионов и т.п.
• Основная задача налогового планирования - определить объем изъятия финансовых ресурсов для формирования доходной части бюджетов всех уровней, исходя из их потребностей.
• Для налогового планирования используются различные методы, но наиболее распространенным на практике является метод экстраполяции. В его основе заложено предположение продолжения в будущем тех тенденций, которые сложились в прошлом. Т.е., основываясь на информации о поступлениях конкретных налогов и сборов за определенный предыдущий период, об объемах выпадающих доходов, об имеющейся задолженности по налоговым платежам, и с учетом изменений законодательства о налогах и сборах, а также налогооблагаемой базы, определяются размеры будущих налоговых поступлений.
• Учет - практическая деятельность, направленная на выполнение следующих задач:
• регистрация и учет налогоплательщиков;
• учет налоговых обязательств налогоплательщиков;
• учет налоговых поступлений и задолженности;
• учет объектов налогообложения по налогам, исчисляемым налоговыми органами.
• Учет не только обеспечивает систему налогового администрирования учетно-аналитической информацией, но и является основой для осуществления налогового контроля.
• Налоговый контроль - установленная нормативными актами совокупность приемов и способов по обеспечению соблюдения законодательства о налогах и сборах.
• Основная цель налогового контроля - обеспечение устойчивого поступления налоговых поступлений в бюджетную систему.
• Налоговый контроль проводится налоговыми органами в нескольких формах. Формы налогового контроля - это комплекс определенных мероприятий, осуществляемых налоговыми органами на постоянной основе. Каждая из форм налогового контроля имеет свое определенное предназначение в единой системе налогового контроля.
• Ст. 82 НК Главы 14 «Налоговый контроль», которая так и называется «Формы налогового контроля», оставляет открытым их перечень.
• Выделим основные формы налогового контроля:
• учет налогоплательщиков;
• оперативно-бухгалтерский учет налоговых поступлений;
• налоговые проверки.
• Налоговое регулирование - процесс регулирующих воздействий на участников экономического пространства через систему налогов и налогообложения в нужном для общества социально-экономическом направлении.
• Целью налогового регулирования является достижение равновесия общественных, корпоративных и личных экономических интересов участников налоговых правоотношений. В качестве форм налогового регулирования можно назвать:
• предоставление отсрочки либо рассрочки;
• предоставление инвестиционного налогового кредита;
• реструктуризация задолженности;
• снижение размера налоговой ставки;
• предоставление вычета из налоговой базы и др.

Оптимальное соотношение методов  и форм налогового регулирования  обеспечивает результативность налоговой  политики государства и уровня развития экономики.

Для того чтобы выяснить, каково же влияние налогового администрирования  на уровень развития экономики, необходимо рассмотреть налоговое администрирование  как основу эффективности собираемости налогов. В этой связи для получения  корректных результатов, определения  факторов, влияющих на формирование налогового администрирования как основы собираемости налогов, потребуется исследовать  сущность явления, характеризуемого понятием «собираемость налогов». Уровень  собираемости налогов является индикатором  качества функционирования системы  налогового администрирования. В свою очередь, налоговое администрирование  служит основой для повышения  собираемости налогов.

В настоящий момент отсутствует  законодательно закрепленное определение  собираемости налогов. Анализ ряда работ  российских ученых, посвященных рассмотрению проблем собираемости налогов, позволил сделать заключение об отсутствии единого  мнения по вопросам определения теоретической  основы данного понятия.

На современном этапе существует несколько основных научных подходов к определению понятия собираемости налогов. Первый подход заключается  в понимании «собираемости налогов» как показателя эффективности реализации фискальной функции налоговой системы. В этом случае данное понятие необходимо рассматривать как степень полноты  исполнения налоговых обязательств и рассчитывать как отношение  объема налоговых платежей, поступивших  в определенный период, к объему налоговых обязательств, которые  должны быть исполнены в этот же период в соответствии с действующим  законодательством.

Сторонники альтернативного подхода  отождествляют сущность собираемости налогов с основной рейтинговой  оценкой работы налоговых органов. Рассчитывают данный показатель путем  отнесения суммы фактических  поступлений налоговых платежей к их максимальной сумме за рассматриваемый  период. Рассчитанный таким образом  уровень собираемости налогов является показателем качества и эффективности  функционирования как налоговых органов, так и всей системы налогового администрирования.

Величина собранных налогов  выступает показателем не только эффективности проводимых в стране налоговых реформ, но и состояния  налоговой системы, а также результативности функционирования системы налогового администрирования на заданный период времени. Принято считать, что чем  выше собираемость налогов, тем лучше  выполняет свои функции налоговая  система страны. В целом меры, направленные на повышение собираемости налогов, способствуют укреплению бюджетной  и налоговой систем. Поэтому правомерно, на взгляд автора, отождествлять собираемость налогов с безопасностью бюджетной  и налоговой систем. Получается, что наивысший уровень безопасности указанных систем достигается лишь при стопроцентной собираемости налогов. Это рассуждение неверно, поскольку подобная ситуация не наблюдалась ни в одной стране мира. Следовательно, указанная цель не обеспечивает максимальную безопасность бюджетной и налоговой систем. Это объясняется тем, что:

. Любое увеличение собираемости  налогов означает одновременное  повышение налогового пресса. В  случае если наблюдается неполная  собираемость, государство вынуждено  снизить налоговое бремя.

Повышение собираемости налогов до предельно высокого уровня способствует усилению бюджетной безопасности в  краткосрочной перспективе, увеличивая при этом угрозу в долгосрочной перспективе  вследствие угнетения налогоплательщиков, от которых зависит последующий  рост налогооблагаемой базы.

С другой стороны, умеренное снижение собираемости налогов на товаропроизводителей в реальном секторе экономики, не приводящее к существенному дисбалансу бюджета в краткосрочной перспективе, способно оказать положительное  влияние на рост налогооблагаемой базы и объем собираемых налогов в  среднесрочной и долгосрочной перспективе. Поэтому уменьшение поступлений  от собираемых налогов, предусмотренное  действиями правительства, заключающееся  в снижении налоговых ставок или  видов налогов, введении дополнительных льгот, не следует рассматривать  как угрозу бюджетной или налоговой  безопасности. Вместе с тем уменьшение налогового сбора в результате официального снижения базы налогообложения и  налоговых ставок не влечет за собой  снижения собираемости налогов по существу.

. Рассматривая уровень собираемости  налогов в качестве общего  критерия безопасности бюджетной  и налоговой систем, неправомерно  исходить из того, за счет какой  категории налогоплательщиков достигается  повышение уровня собираемости. Необходимо различать рост собираемости  налогов с налогоплательщиков, полностью  избегающих обязанности уплатить  налоги, укрывающих налогооблагаемые  доходы и имущество, с одной  стороны, и относительно добросовестных  налогоплательщиков, не вносящих  налоги в полной мере в связи  со слишком высокой налоговой  нагрузкой и отсутствием средств для стопроцентной уплаты налогов.

Сама категория «полная стопроцентная  собираемость налогов» в некоторой  степени условна, хотя и формирует  базу, по отношению к которой исчисляется  реальный уровень собираемости. Под  идеальной, полной собираемостью налогов  и сборов понимается достоверность  всей налогооблагаемой базы по всем налогоплательщикам и налоговых ставок по всем предусмотренным законодательством видам налогов. Реализация в полной мере этих предположений невозможна в связи с отсутствием реальной возможности фиксировать полную величину налогооблагаемых доходов и имущества в связи с умелым укрывательством лицами, избегающими полной уплаты налогов. Трудности возникают и по причине отсутствия совершенных, надежных методов и средств измерения.