Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика

1. Земское и городское самоуправление  в России: дореволюционный опыт  и российская практика

Становление и развитие местного самоуправления в России является предметом специального исследования. Юридическая наука рассматривает эти вопросы в курсах "Всеобщая история государства и права" и "История государства и права России".

Местное самоуправление, как самостоятельное  явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало как общинное самоуправление еще до государственно-организационного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени. Начиная с конца XVIII в., и особенно в XIX в., местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления, активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.

Оптимизация деятельности органов  местного самоуправления является важным направлением развития современной российской государственности. Идет поиск форм государственного правления и устройства, которые бы воплощали и совмещали в себе принципы централизма и местного самоуправления. Возможные модели искали до последнего времени преимущественно на Западе. Наш язык уже перенасыщен иноязычной терминологией: мэры, мэрии, префектуры, департаменты и т. п.

Весь ход событий свидетельствовал о попытке приживить западную модель управления или, по меньшей мере, ее отдельные атрибуты к тому устройству власти, которое к настоящему времени изжило себя, — Советам народных депутатов.

Между тем в тени остается тот факт, что в России в течение столетий эффективно действовали разнообразные системы местного самоуправления, в том числе в такой форме, как земство, которое отразило специфику российской действительности. Оно появилось в период гигантского общественно-политического перелома, в условиях, когда страна делала решающий поворот от феодализма к капитализму. Шаг в сторону буржуазной монархии неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой системы местного самоуправления, ее децентрализацию.

Говоря языком либеральной публицистики прошлого века, земства стали "цитаделью  оппозиции, колыбелью конституции, плацдармом парламентаризма", а земское  либеральное движение сыграло не последнюю роль в русском освободительном  движении. И это при том, что земства юридически не были наделены политическими функциями.

В последние годы в России стал возрождаться интерес к земской системе самоуправления. В ряде изданий были опубликованы обращения с призывом созвать Съезд народов России, восстановить земское движение, организовать земства и землячества, объединив их в Земский собор. Некоторые публицисты и общественные деятели, например А. Солженицын, считают, что это даст возможность объединиться, использовать свои способности, волю и образование для борьбы с чужими и чуждыми идеями, найти свой, русский, путь в истории. Вместе с тем земство было не настолько совершенным явлением, чтобы просто вернуться к нему. Задача настоящего параграфа — показать позитивные и негативные черты истории и предыстории местного самоуправления в России.

Местное самоуправление в нашей  стране имеет глубокие корни, которые  уходят в догосударственные образования  восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Византийский историк VI в. Прокопий Кесарийский отметил: "Славяне и анты не управляются одним человеком, но с давних времен живут в демократии, и потому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим". Коллективистские отношения членов первых общин, коллективная собственность на средства  производства,  жилище  и добываемую  пищу формировали уклад их жизни, определенные нормы самоуправления. В этих условиях субъектом местного самоуправления выступали род и племя. По своему характеру это было общинное самоуправление, основой которого были  производственный и территориальный факторы. Раскрывая производственно-территориальный характер общин, Б. Н. Чичерин подчеркивал их корпоративную сущность, указывал, что, с одной стороны, существовали территориальные общины — концы, улицы, с другой — сословные союзы: ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества".

В Древней Руси (дохристианский период) определились общие контуры местного самоуправления, его основы, формы, признаки, некоторые параметры взаимоотношений с центральной властью (старшие города, князья). Применительно к данному периоду Н. В. Постовой определяет местное самоуправление как непосредственное участие народа в местном внутреннем управлении, организованном на уровне общин, улиц, частей города, пригородов, базирующихся на основе собственного производства, собственности, выборности должностных лиц, зависимости от решении центральной представительной власти по определенному кругу вопросов, самостоятельности в решении задач местного значения.

Согласно теории "неолитической  революции" — одной из концепций происхождения и сущности государства и права — самоуправление уже в первобытные времена стало приобретать иерархический структурированный характер. Значительные изменения в политической и социально-экономической сферах привели к организационному формированию таких институтов самоуправления, как вождь, совет старейшин, вече. Территориальной основой самоуправления являлась преимущественно вервь — сельская община, о которой упоминает Русская Правда — древнейший памятник права.

Русские летописи отмечают традиции вечевых собраний в древнейших городах. Так, в "Повести временных лет" указывалось, что восточные славяне сохранили одну из наиболее важных традиций вечевого самоуправления — избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города — князя. С особым вниманием описали механизм функционирования веча авторы Новгородского "Начального свода".

Русский вечевой строй для многих представителей русской интеллигенции  второй половины XIX в. был идеалом демократии. Так, русский поэт середины XIX в. А. К. Толстой, автор известного романса "Средь шумного бала", иронизируя над современниками, писал: "Но до здравого русского вече вам еще, государи, далече".

Именно в верховном органе власти — вече, в котором на равных основаниях участвовали все свободные жители города, нашел выражение демократизм Новгородской республики. Все существовавшие тогда органы — посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет — наделялись полномочиями по решению веча, обращались к вечу за утверждением важнейших дел и могли быть отстранены от власти волей веча. Жители города были политически активны и реально причастны к управлению. Сохранение древнего вечевого строя, институтов народного самоуправления даже и при том искажении их существа, которое явилось следствием феодальных порядков, и утверждение фактического господства боярско-купеческой верхушки, — справедливо подчеркивает О. В. Мартышин, — содействовало высокому развитию материальной, духовной и политической культур, воспитывало чувство свободолюбия и гражданственности и представляет собой неоценимый вклад Новгородской земли в историю государства и права нашей страны.

Вечевая структура соответствовала  структуре административно-территориального деления и находилась в определенной соподчиненности. Каждый край русской земли, по выражению И. Д. Беляева, был союзом общин, его населявших, или большим миром, состоявшим из союза малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром.

Раскрывая вопрос о соотношении  местного самоуправления с государством в тот период, В. П. Безобразов обращал внимание на то, что местное общинное самоуправление можно рассматривать в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входило как органическая часть единого целого.

Другой исследователь, К. С. Аксаков, указывает на то, что "община соблюдала  себя, не смешивалась с государством, хотя признавала его необходимость".

Итак, X—XII вв. характерны дальнейшим становлением институтов городского самоуправления. Наиболее развитой формой городского самоуправления в России стало корпоративное (сословное) самоуправление. Оно являлось вольностью, которой пользовались в этот период преимущественно купеческие и ремесленные организации. В Новгороде возникла одна из первых купеческих организаций в Европе. Купеческие гильдии в силу большого количества городов в Древней Руси (а их в домонгольской Руси насчитывалось более 300) представляли собой мощную силу в истории самоуправления. Гильдии были замкнутыми организациями, основу их деятельности определяли уставы. Устав Ивановской организации (Новгородское купечество) провозглашал ее независимость в решении собственных дел от боярства, возглавляемого посадником. Купеческие гильдии сохраняли свою внутреннюю автономию.

В качестве субъекта городского самоуправления формируется объединенная торгово-промышленная аристократия. Согласно договору князя с городом за последним сохранялось право использовать эталоны торговых мер и весов, городу передавались полномочия взимать отдельные пошлины. За представителями городского торгово-ремесленного населения закреплялось право на участие в управлении двумя новгородскими церквями как хозяйственными и политическими учреждениями. Должностными лицами самоуправления были сотские — руководители городских организаций ремесленников, мелких торговцев и земледельцев; старосты — руководители купеческих организаций. Наряду с купеческими гильдиями возникали ремесленные организации. В наиболее завершенном виде вече, посадник, тысяцкий, сотские, старосты как субъекты самоуправления оформились в Новгороде и Пскове. В условиях феодальной раздробленности институты самоуправления трансформировались в государственные органы аристократической боярской республики.

Крестьянское самоуправление постепенно приобрело сословный характер. По мнению В. О. Ключевского, оно, в основном, развивалось как "мир" ("крестьянский мир"). Система крестьянского самоуправления включала собрание (сход), в компетенцию которого входило решение вопросов о податях и повинностях, выборы старосты. Староста как главное должностное лицо развертывал подати и повинности по крестьянским домам, раздавал по приговору схода пустые участки новым поселенцам, помогая им также в получении льгот, собирал арендную плату, отстаивал в суде мирскую землю от захватов и притязаний и интересы общества в целом.

После ликвидации ордынского ига на Руси (1480 г.) происходило усиление центральной  государственной власти. Российская государственность в этот период определяется как сословно-представительная монархия. Важное значение имело взаимодействие верховной власти и сословной посредством советов Всея Земли (земских соборов) и челобитной деятельности. По образному выражению П. Н. Милюкова, "у нас центральная политическая власть закрепила под собой военно-служилый класс... а этот служилый класс закрепил за собой крестьянство". По мере "собирания" русских земель в состав Московского государства входят множество бывших удельных княжеств, "вольных" городов, областей, земель. И входят они со своим укладом, своим общинным правом, уставом, которые становятся частью общегосударственного права. Представительство на земских соборах осуществлялось на сословно-земельных началах. В рамках государства действовал центральный орган, ведающий вопросами земщины, — Земской Двор, или Земской Приказ, и осуществлявший надзор за всеми местными делами.

Положение верховной власти оставалось незыблемым, тогда как способы управления, в том числе и самоуправления, менялись в зависимости от исторических условий, положения сословий. Зачастую в истории России развитие самодержавия и самоуправления шло одновременно и параллельно; самоуправление тесным образом связано с уездами (провинциями) как частями административно-территориального деления. Следует отметить неравенство уездов и их различные наименования — уезд, земля, царство. Постепенно земли распадаются на составные части, которые, становясь областями государства, выделяются в особые управления — волости, создаются также особые территориальные единицы — станы, трети, четверти.

Местное самоуправление приобрело  новое значение в период становления  и развития Русского централизованного государства (XV—XVI вв.). Реформы Ивана IV Грозного были вызваны обстановкой острой политической борьбы, что обусловило создание губных и земских органов, так как "в станах и волостях чинятца разбои и татьбы великие, села и деревни разбивают, волокита велика".

Правовую основу самоуправления определили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555—1556 гг.) реформы, в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы). Их создание в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного Населения, представители которого — "добрые" или" «лучшие» люди с конца XV в. стали привлекаться к осуществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, запретив должностным лицам местной, администрации (наместникам и волостелям) вершить суд без выборных представителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось прежде всего рассмотрения наиболее важных и опасных для государства дел. Уставная грамота Белозерска запрещала также наместникам и их слугам взимать пошлины и "корм".

Эта функция возлагалась на сотских, которых избирало население административно-территориальных единиц — сотен. Белозерская таможенная грамота 1497 г. свидетельствовала о развитии городов и самоуправления в них. Для сбора пошлин "лучшая часть посадского населения и черносошного крестьянства избирала из своей среды целовальников, излюбленных голов и старост".

Широкое распространение губных органов  зафиксировала Псковская летопись 1541 г. и подтвердил Судебник 1550 г., разграничивший полномочия наместников и губных изб. В губных грамотах этого времени регламентировались определенные требования к кандидатам, избираемым на должность старост: прожиточность (т.е. определенная мера состоятельности), грамотность и благонадежность. Должностные лица в органы земского самоуправления в соответствии с реформой избирались только из "лучших" людей, т. е. из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Позднее эти нормы были закреплены в Соборном уложении 1649 г. К середине XVI в. органы губного и земского самоуправления функционировали как минимум в 160 городах России (без учета Украины и Сибири), а к середине XVII в. — в 226 городах.