Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика

Становление губного и земского самоуправления осуществлялось путем жалования уставных грамот отдельным административно-территориальным единицам.

Губные и земские избы являлись зачаточными формами местного территориального самоуправления. Характерно формальное сходство с аналогичными процессами в европейских странах, где "вольные права" городам жаловались властью монаршей или феодальной. Уставные грамоты в содержательной части, в основном, совпадали с хартиями вольностей, регламентируя порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей. Особенностью русского права была более подробная характеристика полицейских и судебных функций.

Новоторговый устав, принятый 22 апреля 1667 г., предоставил купечеству и торговым людям право избирать из своей среды "гостя с товарыщи", в компетенцию которых входили внешнеторговые дела. Под страхом наказания они должны были следить за соблюдением законов о торговле, оберегать торговых людей от разорения и "радеть" о поступлении таможенных сборов в казну. Они занимались не только организацией торговли, но и судом. Одновременно ограничивалась компетенция воевод — основных должностных лиц царской администрации — в отношении торговых людей.

Дальнейшее оформление торгово-ремесленного и промышленного населения" страны в самоуправляемое сословие обусловили реформы Петра I. В 1699 г. была создана Бурмистерская палата (Ратуша). В ее состав вошли бурмистры, которые избирались посадским населением, прежде всего купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы.

Более крупный прорыв был  осуществлен реформой городского самоуправления 1718—1724 гг. В соответствии с ней  были созданы магистраты как органы управления определенной общественной территориальной единицы — города. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправления. Как общегородские органы магистраты должны были заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегать город от пожаров, пристраивать "гуляк и нищих", осуществлять государственные сборы и контролировать уплату пошлин, рассматривать менее значительные гражданские и уголовные дела. В 1734 г. города получили реальные возможности добиться для горожан финансово-экономической самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.

Формирование сословных (прежде всего дворянских и городских) органов местного самоуправления во второй половине XVIII в. проходило в обстановке подготовки и обсуждения многочисленных проектов государственного переустройства. Среди них — "Представление учреждений законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи" профессора Московского университета С. Е. Десницкого (1768). Необходимо отметить его вклад в развитие муниципальной теории: была сделана попытка определить функциональное содержание и компетенцию местного самоуправления. Среди субъектов местного самоуправления особая роль отводилась купцам, мещанам, свободным крестьянам-собственникам, а также представителям университетов и разных корпусов, училищ, науки и художеств".

Раскрывая соотношение  самоуправления и государства в период 1497—1785 гг., исследователи отмечают, что оно не имело устойчивого характера, так как отсутствовала собственная четкая модель построения общества и управления им. Центральная власть мало уделяла внимания восстановлению былой мощи земщины.

"Государственные деятели,  — отмечает Э. Н. Берендтс, — слабо представляли себе, что цели общего государственного управления достигаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административного подразделения, а значение живого организма. Местное самоуправление достигает всех своих целей только тогда, когда оно будет основано на участии в управлении не искусственно созданных групп местного населения, а опять-таки жизненных организмов, члены которых связаны прочно общностью экономических, духовных и нравственных интересов".

Местное самоуправление все  больше формируется сверху. Централизованная политика осуществлялась через Земский собор, впервые созванный в 1549 г. В него входили Боярская дума, Освященный собор — представители высшего духовенства, дворянства, купечества, верхушка посада, т. е. представители местной власти входили в центральное учреждение. Идея централизации государства, поддержанная Земским, а затем Стоглавым собором (Собор Русской церкви), была закреплена в Судебнике 1550 г. Тем самым начался процесс усиления государственной власти и ослабления власти местной.

Значительный ущерб  местному самоуправлению нанесла опричнина, введенная Иваном Грозным в 1565 г. Это был период дезорганизации управления, уничтожения самостоятельности и инициативы граждан в решении местных дел.

В период "великой смуты" именно городские и сельские общины сыграли решающую роль в освобождении земли Русской от самозванцев. Неслужилые люди, отодвинутые прежней централизацией на задний план, теперь опять выступили вперед и приняли непосредственное участие в делах государственного управления; голос общества снова занял свое место в общем деле государства. "С 1613 г., во всепродолжение царствования Михаила Федоровича, — пишет И. Д. Беляев, — все важные государственные дела решались по указу государства и по соборному приговору, так что власть государя стояла рядом с властью общества, с властью всей Русской земли, почти постоянно присутствовавшей на земских соборах в Москве в лице своих выборных людей".

В последующем, при царствовании Петра I, наблюдается подчинение местного самоуправления администрации, что вновь привело к разрыву государства и общества, самоуправленческие начала были удалены от государственных дел. Не увенчалась успехом попытка, предпринятая в 1720 г., возобновить взаимодействие государства и местного самоуправления.

Какого-либо системного нормативного акта, регулирующего местное самоуправление, в тот период издано не было. И только в конце XVIII в. местное самоуправление впервые получило свое закрепление в специальном законодательстве.

Правовую основу развития дворянского и городского самоуправления определили "Грамота на права вольности и преимущества благородного российского дворянства" и "Грамота на права и выгоды городам Российской империи", изданные указами Екатерины II в 1785 г. Представительным органом дворянского самоуправления, стало Собрание. В его состав входили все дворяне, имевшие имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года; их кандидатуры подлежали утверждению губернатором (на уровне уезда) или представителем царской власти в губернии при избрании губернского предводителя дворянства. Дворяне получили право обсуждать и давать представления по "вопросам общественной пользы" местным властям, центральным государственным органам, государю императору. Собрание также избирало заседателей в сословные суды губерний и полицейских должностных лиц земской полиции. Отношения органов дворянского самоуправления с органами государственной власти строились исходя из принципа административного контроля со стороны государства за организацией и деятельностью органов дворянского самоуправления.

Жалованная грамота  городам определяла основным субъектом городского самоуправления городское собрание — "общество градское", в состав которого входили городские обыватели. Оно собиралось один раз в три года по инициативе губернатора для рассмотрения наиболее важных предложений, связанных с развитием города и направлениями деятельности губернской администрации.

Текущие вопросы жизни  города решали выборные органы городского самоуправления: городская общая  дума и городская шестигласная дума. В состав городской общей думы входили представители всех шести "разрядов" городского населения (настоящие обыватели; гильдии; цехи; иногородние и иностранные гости — купцы; именитые граждане; посадские). Общая городская дума являлась представительным органом. Исполнительно-распорядительные функции передавались избираемой общей городской думой шестигласной городской думе. Избирательная система учитывала не только сословную структуру города, но и имущественный ценз. Существенно ограничивались права малоимущих.

Компетенция городского самоуправления определялась решением вопросов местного значения, в том числе: наблюдение за прочностью публичных городских зданий и построение всего того, что необходимо горожанам, в том числе торговых площадей, пристаней, амбаров, магазинов; развитие системы общественного призрения; деятельность по увеличению источников местных доходов; обеспечение жителей города необходимыми средствами для "прокормления и содержания"; охрана города от ссор и тяжб с окрестными городами и селениями, сохранение между жителями города "мира, тишины и доброго согласия"; полицейские функции; разрешение споров и конфликтных ситуаций между гильдиями и цеховыми организациями ремесленников.

Жалованная грамота городам  предоставляла определенные гарантии деятельности органам местного самоуправления. В частности, так же, как дворянское собрание, городское собрание, как было указано Екатериной II, "на суд, да не предстанет, но да защищается своим стряпчим". Жалобы на работу городского общего собрания и городской шестигласной думы подавались в губернский магистрат. Государство выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами.

В целом в XVIII в. была подготовлена основа для развития российского  местного самоуправления во второй половине XIX в.

5 апреля 1797 г. была проведена  первая крупная крестьянская  реформа, которая привела к созданию нового органа самоуправления на территории учреждаемых волостей — приказа. В его состав вошли избранные на волостных сходах приказной староста и писарь. В отдельных деревнях и селах избирались общинные старшины и десятские. В компетенцию названных должностных лиц входило выполнение полицейских, финансовых и судебных (по незначительным делам) функций.

Учреждением об управлении государственными имуществами от 30 апреля 1838 г. была проведена  реорганизация, в результате которой основными субъектами крестьянского самоуправления стали волостной сход, волостное правление и волостная расправа. Это позволило более строго дифференцировать функции отдельных институтов самоуправления. Одновременно с этим учреждался такой субъект, как сельское общество. Оно создавалось в каждом большом казенном селении и было правомочно решать широкий круг вопросов местного значения, в том числе: "народоисчисление", контроль за делами веры, охрану общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, врачебное благоустройство, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских обществ, сбор податей, выполнение повинностей. Сельское общество избирало должностных лиц сельского самоуправления — старшин, сотских, десятских, смотрителей магазинов, сборщиков податей, а также сельскую расправу.

Ко второй половине XIX в. Россия имела  достаточно прочные традиции развития самоуправления. По своей сути это были преимущественно патриархальные и сословные формы самоуправления.

Земскую реформу как современники, так и потомки справедливо  считают одним из важнейших событий  в истории России 60—70-х гг. XIX в. Местное самоуправление, узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в широкую и достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений.

Получившее силу закона Положение  о земских губернских и уездных учреждениях было подписано Александром II 1 января 1864 г. Этот правовой акт был недостаточно совершенным. Он отражал борьбу, которая шла тогда между старыми и новыми силами российского общества. Правительство всегда держало земства на почтительном расстоянии от политической власти в строго очерченных рамках "польз и нужд уездов и губерний".

Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям. Авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной природы земств, поэтому в нем нет указания на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер.

Ситуацию не изменило Положение  о губернских и уездных земских  учреждениях 1890 г. Хотя земские учреждения стали рассматриваться как часть  государственного  управления и служба в земских должностях приравнивалась к государственной, но взаимоотношения с полицией остались прежними. Вероятно, правительство, опасаясь политической активности представительных учреждений на местах, не стремилось давать в их руки реальные властные механизмы.

Как показывает история, земства оказались  весьма жизнеспособными. В 1865 г. они  начали свою деятельность в 19 губерниях, в 1866 — еще в девяти. К моменту Февральской революции земства действовали уже в 43 губерниях, в их орбиту было вовлечено 110 млн. россиян.

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей было раз в три года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей.

Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и "вообще хозяйством губернии или уезда", руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием.

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных земских  служащих (3—6 человек). Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие (медики, учителя, агрономы, статистики и т. д.). Для контроля за особо важными направлениями деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили гласные, а также наемные служащие…