Проблемы в нормативно-правовом законодательстве местного самоуправления

2. ОСНОВНЫЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВСРЕМЕННОЙ РОССИИ
1. Нормативные акты федеральных органов государственной власти в системе правовых основ

В системе нормативно-правовых актов, регулирующих порядок организации  и осуществления местного самоуправления  в Российской Федерации, особое место  занимает федеральная Конституция 1993 г.

Правовое регулирование  местного самоуправления в Конституции  РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования  нет в конституциях иных современных  федеративных государств. В Основном законе России в 19 статьях так или  иначе упоминается местное самоуправление или органы местного самоуправления [4, c.149].

Местное самоуправление признается одной из основ конституционного строя Российской Федерации и  гарантируется на всей территории государства. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий (ст.12 Конституции РФ).

В Конституции РФ 1993 г. нашел  отражение ряд важнейших принципов местного самоуправления. В частности:

• признание и равная защита муниципальной собственности наряду с иными формами собственности;
• гарантия самостоятельно управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления;
• самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установление местных налогов и сборов;
• гарантия права населения самостоятельно определять структуру и формировать органы местного самоуправления;
• гарантия судебной защиты прав местного самоуправления [5, c. 80].

Не менее важные нормы  установлены во второй главе Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина: согласно ст. 18, права  и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; в ст. 32 за гражданами России закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в соответствии со ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования.

Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей  сложности в девятнадцати статьях  Конституции и являются нормами  прямого действия, подлежат непосредственному  применению, в том числе судебными  органами.

Особое место в системе  правовых основ местного самоуправления занимают Постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако, его решения  имеют общеобязательный характер. Постановления  Конституционного Суда РФ содержат целый  комплекс положений, имеющих нормативный  характер и относящихся к порядку  определения и изменения территориальных  основ местного самоуправления, определению  структуры органов местного самоуправления, взаимоотношениям муниципальных и  государственных органов власти, порядку делегирования государственных  полномочий органам местного самоуправления, осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления, порядку приватизации отдельных  объектов муниципальной собственности, защите муниципальных избирательных  прав граждан, порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления, бюджетному устройству и т. д.

В то же время, признание  за решениями Конституционного Суда РФ нормативного значения не должно вести  к их отождествлению с законами и  иными нормативно-правовыми актами [8, c. 160].

Наиболее распространенным федеральным источником права выступают  федеральные законы. Можно выделить две группы федеральных законов:

• непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также еще ряд законов той же целевой направленности - например, Федеральный закон 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации») [4, c. 20].

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ является наиболее важным для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, формирования законодательства о местном самоуправлении.

Федеральный закон определяет: общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации; правовые основы местного самоуправления; организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; основные принципы и подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения [9, c. 43].

Данным Законом, с одной  стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность  местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, предусмотрена ответственность  органов местного самоуправления и  его должностных лиц и контроль за их деятельностью.

В соответствии со ст.34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

• Федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера назовем Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).

Источниками муниципального права могут быть федеральные  подзаконные акты - указы Президента РФ (например, от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»), акты палат Федерального Собрания РФ (таким источником в свое время являлось постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативно-правовых актах субъектов РФ»), постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления). Определенное значение в качестве источников имеют отдельные нормативные правовые акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти [4, c. 20].

Правовую основу местного самоуправления в России составляют не только те федеральные законы, в  названии которых непосредственно  содержатся слова «местное самоуправление», «местный» или «муниципальный».

Так, Федеральный закон  «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации», регулирует основы проведения муниципальных выборов и местных референдумов; Налоговый кодекс РФ, который определяет конкретные местные налоги и сборы, предназначенные для введения органами местного самоуправления на территории муниципального образования; Федеральный закон «О защите конкуренции», который содержит прямой запрет органам местного самоуправления принимать правовые акты, ограничивающие конкуренцию; и др.

Таким образом, федеральные  законодательные акты, составляющие правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть условно разделены на следующие  группы:

• федеральные законы, непосредственно регулирующие общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации и осуществления местного самоуправления;
• федеральные законы, основным предметом регулирования которых являются общественные отношения, не связанные напрямую со сферой местного самоуправления, но эти законодательные акты косвенно регулируют отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации и осуществления местного самоуправления;
• федеральные законы, ни прямо ни косвенно не регулирующие отношения в сфере местного самоуправления, но создающие необходимые условия для развития и осуществления  института местного самоуправления в России [5, c. 84].

Таким образом, федеральное нормативное правовое регулирование в целом обеспечивает формирование основ муниципального права и становление институтов местного самоуправления.

2. Региональное законодательство в области деятельности органов местного самоуправления

Закон о местном самоуправлении 2003 г. вступил в силу с 1 января 2006 г., однако некоторые его положения реализовываются поэтапно в соответствии с предусмотренным в нем переходным периодом. Статья 85 этого Закона устанавливает перечень, сроки и порядок осуществления правовых и организационных мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью обеспечения реализации муниципальной реформы. В частности, определены перечень и сроки принятия нормативных правовых актов, необходимых для реализации данного Закона, субъектами РФ. При этом помимо принятия предусмотренных законодательных мер, субъекты РФ должны привести в соответствие с требованиями комментируемого Закона собственное законодательство.

В настоящее время на региональном уровне правовую основу местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов РФ, законы о местном  самоуправлении; о выборах депутатов  представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных  образований; о местном референдуме; о статусе депутата, выборного  должностного лица; о муниципальной  службе; о материальной и финансовой основах местного самоуправления; о  бюджетном устройстве и бюджетном  процессе; о порядке регистрации  уставов муниципальных образований; о полномочиях органов местного самоуправления; о собраниях и  сходах граждан; о территориальном  общественном самоуправлении; об ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления; о порядке  отзыва депутата представительного  органа и иных выборных лиц местного самоуправления.

Законы о местном самоуправлении приняты практически во всех субъектах  РФ. К таким законам, имеющим общий  характер, непосредственно примыкают  законы и другие нормативные акты субъектов РФ по вопросам о территориях  муниципальных образований, порядке  их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной  инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, о государственной  регистрации уставов муниципальных  образований. Осуществляется наделение  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов  РФ. В ряде субъектов РФ законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства.

С появлением Федерального закона 2003 г. вопросы полноты, качества, а то и необходимости регионального регулирования относительно местного самоуправления приобрели новые ракурсы.

Во-первых, в ряде направлений  необходимость такого регулирования  сохраняется, хотя и есть проблемы в  его организации:

• поскольку само федеральное законодательство, включая и базовый Федеральный закон 2003 г., находится в динамике и постоянно подвергается корректировкам, трудно требовать совершенства от законодательства субъектов РФ: прежние законы о местном самоуправлении устарели, а принятие новых задерживается до появления стабильности в регулировании на федеральном уровне. Но тем не менее какие-то общие законы субъектов РФ о местном самоуправлении сохраняются, хотя они могут стать меньше по объему - исчерпывающая урегулированность многих муниципальных отношений в федеральном законодательстве не требует дословного повторения норм в актах субъекта РФ. Как уже говорилось, это могут быть законы об особенностях организации местного самоуправления в данном субъекте, поскольку каждый субъект должен определить, какие модели местного самоуправления из дозволенных он рекомендует на своей территории;
• ведению субъекта РФ отнесены вопросы его административно-территориального устройства, и субъект призван согласовать с ним организацию местного самоуправления;
• каждый субъект должен определять в своем законодательстве порядок выборов депутатов представительных органов и должностных лиц муниципальных образований, а также их отзыва, несмотря на подробное регулирование в федеральном законодательстве избирательного процесса;
• на уровне субъектов РФ регулируется порядок проведения региональных, а также местных референдумов;
• на сегодня это неясно, может ли найти более подробное регулирование в законодательстве субъекта РФ структура местного самоуправления. Казалось бы, соответствующих федеральных норм вполне достаточно, а от них можно сразу перейти к регулированию в акте конкретного муниципального образования деятельности его думы, главы муниципальной единицы, местной администрации и т.д. Однако почему бы на уровне субъекта РФ не принять общие модельные акты, например положе<span class="List_0020Paragraph__Char" style=" font-family: 'Times New Roma