Проблемы в нормативно-правовом законодательстве местного самоуправления

В ведении органов общей  компетенции находятся все вопросы  местного значения данной муниципальной  единицы. Это, например, представительный орган местного самоуправления и  местная администрация.

Органы специальной компетенции  занимаются вопросами, относящимися к  какой-либо конкретной сфере (контрольный  орган местного самоуправления) [5, c.140].

Таким образом, можно сделать  вывод, что органы местного самоуправления обладают некоторыми особенностями. Их взаимосвязь между собой представляют единую систему, в которой реализован принцип разделения властей. Они не входят в систему органов государственной власти и в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность будет находиться под контролем государства.

2. Понятие нормативно-правовой базы местного самоуправления

Под нормативно-правовой основой местного самоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новая отрасль российского права - муниципальное право.

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль  российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном  уровне жизни общества, т. е. на уровне местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные  законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные  правовые акты Российской Федерации (указы  и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных  органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные  правовые акты [3].

Муниципально-правовые нормы  возникают по воле государства и  воплощаются в нормативных правовых актах, принимаемых органами государственной  власти; кроме того, такие нормы  появляются, с общего дозволения государства, по воле населения муниципального образования, органов местного самоуправления.

Комплексный характер муниципального права, особый характер предмета регулирования  и децентрализация регулирования  предопределяют особенности источников, их природу и содержание. Но в  любом случае результатом нормотворчества является нормативный правовой акт в одной из форм, предусмотренных в государстве.

Источниками муниципального права являются прежде всего нормативные  правовые акты; они могут быть трех уровней: Конституция РФ, федеральные  конституционные законы, федеральные  законы, иные федеральные источники; конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные источники права субъектов  РФ; муниципальные нормативные правовые акты [6, c.320].

Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные  акты. Вершиной системы источников муниципального права является Конституция РФ. Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств. В Основном законе России в 19 статьях так или иначе упоминается местное самоуправление или органы местного самоуправления.

Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его  организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового  значения, основные права граждан, реализуемые  в том числе в сфере местного самоуправления.

В отличие от практики, сложившейся  в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом  ведения субъектов РФ, в России установление общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вывод о том, что в Российской Федерации местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, может выступать в роли базы также и федеративных отношений.

Важной частью нормативной  правовой системы Российской Федерации  являются федеральные конституционные  законы. Нет акта этой группы, целиком  посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных  конституционных законах имеются  отдельные обращенные к нему нормы, например, в Федеральных конституционных  законах 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», 2001 г. «О чрезвычайном положении», 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и др. [7, c.150].

Наиболее распространенным федеральным источником права выступают  федеральные законы. Можно выделить две группы федеральных законов:

• непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также еще ряд законов той же целевой направленности - например, Федеральный закон 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»);
• федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (например, Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).

Источниками муниципального права могут быть федеральные  подзаконные акты - указы Президента РФ (например, от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»), акты палат Федерального Собрания РФ (таким источником в свое время являлось постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативно-правовых актах субъектов РФ»), постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления). Определенное значение в качестве источников имеют отдельные нормативные правовые акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти.

 Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ. Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами.

В систему муниципальных  правовых актов входят: устав муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; нормативные правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы  местной администрации, иных органов  местного самоуправления, предусмотренные  уставом муниципального образования [10, c.178].

3. Международные правовые акты местного самоуправления

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это означает, что источниками муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные международно-правовые акты.

Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Принимая во внимание, что вступление Российской Федерации в Совет Европы было связано с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и приведением российского законодательства в соответствие с ней, основополагающие принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ.  Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г. [4, c.129].

Хартия обязывает государства  закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих  политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления [1].

Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим  соблюдение принципа субсидиарности государствами — членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность.

В соответствии с принципом  субсидиарности Хартия закрепляет, что  публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком  населению уровне и должны относиться к более высокому административному  уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно. Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления [4, c.132].

В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление  эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией:

• принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны;
• органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя;
• право граждан участвовать в управлении государственными делами относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам;
• это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
• существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;
• защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;
• все это предполагает существование местных органов самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств.

Хартия состоит из преамбулы  и 3 частей. Преамбула закрепляет фундаментальные  принципы хартии:

• роль местного самоуправления в обеспечении демократии, эффективного управления и децентрализации власти;
• роль муниципальных образований в развитии Европы;
• необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию.

Первая часть хартии содержит основополагающие положения относительно местной автономии, вторая часть  содержит различные положения соотносительно обязательств государств, подписавших  ее, а третья часть курирует вопросы, содержание которых, как правило, стандартно во всех конвенциях Совета Европы: подписание, ратификация, вступление в силу и  т.д.

К источникам муниципального права международно-правового характера  относятся решения Конгресса  местных и региональных властей Совета Европы [4, c.142].

Конгресс местных и  региональных властей  является форумом для проведения встреч и дискуссий представителей избираемых органов местной и региональной властей. Конгресс был учрежден в 1994 году и на данный момент является неотъемлемой частью Совета Европы, организации, насчитывающей в настоящее время 47 государств-членов. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных властей Конгресса и Палаты регионов. 

Важнейшими целями Конгресса  являются обеспечение участия муниципалитетов  и регионов в процессе европейской  унификации и функционирования Совета Европы, продвижение демократии и кооперации между органами власти разных уровней и разных государств. Конгресс занимается такими специфическими вопросами как, например, безопасность в муниципалитетах, межкультурный и межрелигиозный диалог, миграция, культура, образование и многими другими.

 В связи с этим  Конгресс поощряет эффективную  организацию местных и региональных  властей во всех государствах-членах  Совета Европы, особенно в так  называемых "молодых демократиях", исследует состояние местной  и региональной демократии, степень  реального участия граждан в  реализации власти, представляет  интересы местных и региональных  властей при выработке европейской  политики, поощряет приграничное  сотрудничество в целях установления  и поддержания мира, толерантности  и долгосрочного развития, а также  создание Еврорегионов [16].

Таким образом, правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Нормативно-правовые акты и правовые нормы подразделяются на международные нормативно-правовые акты, нормативно-правовые акты федерального значения, нормативно-правовые акты субъектов РФ и нормативно-правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления.