Проблемы обращения граждан в РФ и пути решения

6. Комиссии - создаются на определенный срок для решения какой-либо проблемы.

Вместе с тем указанный перечень не является унифицированным, и на практике зачастую проявляется значительное несоответствие наименований структурных подразделений, их места в организационной структуре и исполняемых функций.

Выводы

Именно на местную администрацию, как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, законом возложены обязанности организации осуществления местного самоуправления на территории муниципального образования, обеспечения повседневной жизнедеятельности населения. Конституционно-правовой статус исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, несущих основную нагрузку по решению вопросов местного значения, в условиях проводимых в России административной и муниципальной реформ, представляет собой пока недостаточно теоретически изученный институт муниципального права.

Глава 2. Методологические основы деятельности государственной (местной) администрации

2.1. Законодательная  база местного самоуправления  в РФ

Деятельность местных органов власти регулируется Федеральным законом №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В статье 37 данного закона закреплены основы деятельности местной администрации. Данный закон в части закрепляемой им концепции организации местной публичной власти в России вызвал неоднозначное и в большинстве случаев негативное отношение. Поэтому неудивительно, что с учетом имеющихся в нем пробелов, неточностей, противоречий и других слабых мест практически сразу же вслед за принятием началось внесение в него изменений и дополнений. Кроме того, изменения и дополнения вносились также "по ситуации", исходя из политических соображений.

На начало 2011 г. в указанный закон внесено более 280 основных изменений и дополнений. При этом речь идет об "основных" т.е. содержательных (смысловых), изменениях и дополнениях.

2.2. Анализ внесенных  изменений в ФЗ №131

Начнем анализ с основных терминов и понятий, поскольку именно в их определения были внесены изменения и дополнения. Так, претерпели изменения определения четырех терминов: сельское поселение, городское поселение, выборное должностное лицо местного самоуправления, член выборного органа местного самоуправления, муниципальный правовой акт6.

На одно из изменений следует обратить особое внимание. В определении сельского поселения в перечень сельских населенных пунктов включены поселки, что учитывает наличие в субъектах РФ сельских поселков и на первый взгляд кажется логичным. В то же время это изменение кажется и непринципиальным, так как перечень открытый. Но то, что это сельские поселки, следует только из контекста, и не исключено, что в субъектах РФ могут трактовать данное дополнение широко, включая в состав сельских поселений поселки городского типа. Конечно, по существу это будет нарушением закона, но практика "свободного прочтения" законодательства в субъектах РФ имеется, и с ней нельзя не считаться.

Изменения и дополнения, внесли в главу 2 Федерального закона № 131 -ФЗ, посвященную принципам территориальной организации местного самоуправления. Появилось требование, обусловливающее (а значит, и ограничивающее) возможность увеличения территорий городских поселений наличием генерального плана, предусматривающего включение в городское поселение территорий, необходимых для развития его инфраструктуры. При этом разрешается включение в состав территории городского поселения поселков, причем не обязательно сельских. В результате в состав территории городского поселения может войти не один город или один поселок, как установлено в начале соответствующего пункта, а один город и поселки или несколько поселков. К названной поправке существуют разные отношения, но ясно, что это уже достаточно принципиальное изменение модели, поскольку поселки городского типа могут утратить статус муниципальных образований.

Также теперь допускается, что административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Установлено, что мнение и согласие населения при присоединении к городским округам отдельных населенных пунктов выражаются опосредованно - представительными органами поселений, городских округов и муниципальных районов. Это упрощает процедуру, но надо понимать, что мнение и согласие представительного органа далеко не всегда соответствуют мнению населения, а речь идет о серьезном изменении статусного положения присоединяемых населенных пунктов. То же самое относится и к случаям объединения поселений, включая объединение поселения с городским округом. Причем в последнем случае не уточнено, что границы объединяемых муниципальных образований должны быть смежными и к городскому округу может быть присоединено не более одного поселения.

Допущена возможность создания вновь образованных поселений на меж-селенных территориях, тогда как ранее предусматривалось только упразднение поселений на этих территориях. Это дополнение, конечно, в пользу развития местного самоуправления.

Глава 3 "Вопросы местного значения "также претерпела заметные доработки, и они тоже принципиальны для модели местного самоуправления, поскольку касаются одного из главных вопросов - компетенции органов местного самоуправления (и как следствие - структурных изменений местных администраций) и расходных обязательств муниципальных образований.

Многие вопросы поселений, муниципальных районов и, следовательно, городских округов уточнены, расширены и т. п., но главное - они дополнены новыми вопросами местного значения, а именно:

• участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий их проявлений;
• организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
• организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений.

К вопросам местного значения отнесены также вопросы развития сельхозпроизводства, содействия малому и среднему предпринимательству и оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям. Если для двух последних у органов местного самоуправления еще имеются некоторые инструменты и ресурсы (хотя следовало бы передать на местный уровень все или большую часть налогов на малый и средний бизнес), то реальная поддержка сельхозпроизводителя (кредиты, повышение плодородия почв, агрономические службы, службы защиты растений и т. п.) требует таких средств, которых в местных бюджетах никогда не было и не будет. Непонятно также, почему следует поддерживать именно этот вид производства, а не какие-либо другие, не менее важные для муниципальных образований.

Еще более непонятны положения вновь введенных ст. 14.1,15.1,16.17. Перечислены отдельные иные вопросы, которые могут решать органы местного самоуправления, дана общая отсылка к другим возможным полномочиям ("факультативным", т. е. к тем, которые органы местного самоуправления могут, но не обязаны осуществлять); при этом ясно указано, что все это - отдельные государственные полномочия, но не переданные в установленном для государственных полномочий порядке, без финансовых и материальных ресурсов, что вызывает сомнение в конституционности данной статьи. Теоретически органы местного самоуправления могут и не осуществлять эти полномочия, если не имеют необходимых ресурсов; однако население, зная о таких полномочиях, может настаивать на их осуществлении органами местного самоуправления, что может способствовать возникновению конфликтов. Причем все это закреплено в структуре главы "Вопросы местного значения", к которым указанные вопросы не имеют отношения.

Глава 4 посвящена наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В этой главе предусмотрена возможность установления целевого назначения материальных объектов, передаваемых в муниципальную собственность для осуществления отдельных государственных полномочий. Данная норма представляется логичной, хотя и ограничивает самостоятельность органов местного самоуправления.

В главе 5 "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления " изменения и дополнения коснулись следующих вопросов:

• число подписей в поддержку инициативы назначения местного референдума ограничено 5% от числа участников референдума, которые реально может собрать инициативная группа;
• установление видов избирательных систем при проведении муниципальных выборов отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Кроме того, согласно закону теперь не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 депутатов и более распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями. Это еще больше ограничивает полномочия органов местного самоуправления в части выбора избирательных систем, притом что социально-политические и другие условия не зависят напрямую от статуса муниципального образования и численности депутатов. Оправдать такую норму может только стремление развивать политическую систему, хотя развитие ее "насильственными" методами очень спорно;
• исключено осуществление органами ТОС хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, т. е. разграничены функции ТОС и ТСЖ. В общем верно, но остается "иная хозяйственная деятельность, направленная на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан", и ее можно трактовать достаточно широко, в т. ч. и как деятельность по содержанию жилищного фонда. Представляется, что идея разграничения функций ТОС и ТСЖ не доведена до конца;
• расширен перечень вопросов, которые должны выноситься на публичные слушания. Это связано с расширением перечня вопросов местного значения и приведения их в соответствие с отраслевым законодательством в части градостроительной деятельности.

Глава 6 "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления"- вторая по количеству внесенных изменений и дополнений.

Остановимся на самых заметных из них, так как многие являются просто следствием изменений и дополнений, внесенных в другие главы.

Для двух категорий муниципальных образований (сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения) разрешено совмещение должностей председателя представительного органа и главы местной администрации, т. е. исключение из общего правила. Было бы понятнее и логичнее, если бы такое исключение было обусловлено не статусом муниципального образования, а, например, численностью населения или каким-либо другим существенным фактором.

Допускается создание единой администрации муниципального района и поселения - административного центра муниципального района8. Сама по себе идея создания единой администрации для нескольких муниципальных образований представляется здравой и реализована в некоторых европейских странах. Но смысл ее в том, что создаются совместные администрации "по горизонтали", т. е. в нескольких поселениях (сельских и (или) городских), имеющих одни и те же вопросы местного значения и недостаточные ресурсы для их решения. Тем самым ресурсы объединяются и экономятся. В нашем случае объединение происходит "по вертикали": у муниципального района и поселения разные вопросы местного значения и непонятно, каким из них будет отдан приоритет в деятельности объединенной администрации.

Глава 8 "Экономическая основа местного самоуправления" всегда привлекает наибольшее внимание, хотя значительная часть положений этой главы относится к областям регулирования гражданским, бюджетным и налоговым законодательством. Но некоторые положения содержатся только в этой главе и регулируют принципиальные вопросы соответствия экономических ресурсов местного самоуправления решаемым задачам.

Все изменения и дополнения, касающиеся местных бюджетов, являются прямым следствием изменений и дополнений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ, и обсуждать их в рамках Федерального закона № 131 -ФЗ нет никакого смысла. Если же их коротко охарактеризовать, то можно сказать, что продолжается централизация бюджетных средств с их последующим перераспределением и понижается бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления.

В  главу 10 "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за их деятельностью" внесены три существенных дополнения:

• перед населением теперь несут ответственность не только выборные лица, но и органы местного самоуправления, по основаниям и в порядке, определенным уставом муниципального образования. Это, несомненно, имеет прямое отношение к развитию местного самоуправления;
• учтена имеющаяся практика бездействия представительных органов муниципальных образований и введена процедура роспуска таких представительных органов;
• введена процедура удаления главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования безотносительно к тому, избран он населением муниципального образования или представительным органом из своего состава.

Выводы