Представительные органы местного самоуправления

Председатель подотчетен депутатам представительного органа и может быть отозван ими путем тайного голосования, если за данное решение проголосовало большинство от установленного числа депутатов. Вопрос об отзыве председателя включается в повестку дня сессии органа, если за него проголосовало более половины от числа присутствующих на сессии депутатов. Просьба о добровольном сложении председателем своих полномочий удовлетворяется на основании его письменного заявления и оформляется затем постановлением органа. В случае непринятия органом отставки председатель вправе сложить свои полномочия по истечении двух недель после принятия соответствующего постановления органом.¹⁰

Вышеперечисленные функции  председателя представительного органа, можно разделить на две группы: внутренние и внешние. Заместитель  председателя в отсутствие председателя представительного органа исполняет его обязанности.

Председатель и его  заместитель избираются в соответствии с уставами муниципальных образований  и регламентами представительных органов  местного самоуправления. Этими же актами определяются основания и порядок досрочного прекращения их полномочий. Если работу представительного органа возглавляет по должности глава муниципального образования, то он в части организации работы представительного органа местного самоуправления обладает полномочиями, аналогичным полномочиям председателя представительного органа, избираемого из своего состава.¹¹

Глава муниципального образования  не обладает статусом депутата. Статусом депутата наделяются лица, избираемые на основе всеобщего, равного, прямого  избирательного права при тайном голосовании исключительно в состав представительного органа. Наряду с депутатами законодатель выделяет категорию членов выборных органов местного самоуправления. К их числу и должен быть отнесен глава муниципального образования, возглавляющий работу представительного органа местного самоуправления.¹²

В некоторых представительных органах создаются президиумы во главе с председателем, представительного  органа. Создание такого подразделения  в составе депутатов, иногда еще  и служащих, привлеченных специалистов для решения координационных, совещательных, организационных и контрольных функций вполне оправдано.

В полномочия президиума могут входить:

организация подготовки сессии органа, рассмотрение проекта  повестки дня, составленного с учета  мнения комитетов (комиссий), предварительное обсуждение предложений по вопросам повестки дня сессии органа;

рассмотрение проекта  плана разработки нормативных правовых актов, принимаемых органом по инициативе субъектов правотворческой инициативе;

внесение предложений  о созыве внеочередной сессии органа или заседаний президиума;

организация проведения консультаций при формировании и  изменении состава комитетов (комиссий), групп, а также при возникновении  между депутатами, депутатскими группами;

организация проведения депутатских слушаний, совещаний пресс-конференций;

исполнение иных полномочий по поручению представительного  органа.¹³

Заседания президиума созывает и ведет председатель, а в его  отсутствие заместитель или иные депутаты из состава представительного  органа.

Представительный орган образует постоянные и временные комиссии (иногда они именуются комитетами).

Структура, полномочия, предметы введения, порядок формирования и  организация работы постоянный комиссий определяется уставом муниципального образования, регламентом представительного органа, а также положениями о комиссиях, утверждаемыми представительным органом.

Постоянные комиссии представительного органа формируются  из числа депутатов на срок его  полномочий. Персональный состав комиссий определяется решением представительного органа на основании личного заявления депутатов. В регламентах представительного органа может быть установлена обязанность депутатов участвовать в работе постоянных комиссий, входить в состав одной из комиссий (за исключение председателя представительного органа). Комиссии избирают из своего состава председателя и его заместителей. Кандидатура председателя утверждается представительным органом. Обычно в регламенте представительного органа предусматривается, что депутат не может быть членом более чем двух постоянных комиссии. Установленное Законом (2003 г.) требования о минимальной численности депутатов представительного органа направлено, на то чтобы обеспечить формирование эффективно работающих постоянных комиссий.¹⁴

Заседание постоянной комиссии правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комиссии. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже установленного регламентом представительного органа числа раз в течение определенного времени (этот может быть один раз в месяц, в два месяца). На заседании комиссии ведется протокол. Постоянные комиссии могут проводить совместные заседания. В заседаниях могут принимать участие другие депутаты с правом совещательного голоса. Постоянные комиссии в соответствии с регламентом представительного органа, положениями о них вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, приглашать на свои заседания должностных лиц местного самоуправления, представителей общественных объединений. Они ответственны перед представительными органами и ему подотчетны.

Основными функциями постоянных комиссий являются:

1) разработка и подготовка  заключений по проектам решений  представительного органа;

2) контроль за исполнением решений  представительного органа;

3) подготовка предложений и рекомендаций, вносимых на рассмотрение представительного органа, органов государственной власти;

4) содействие депутатам в осуществлении  их полномочий;

5) организация и проведение депутатских  слушаний;

6) взаимодействие с  местной администрацией, предприятиями, органами территориального общественного самоуправления, иными объединениями граждан.¹⁵

Регламенты представительных органов  предусматривают периодическую  отчетность постоянных комиссий (комитетов).

Временные комиссии могут создаваться представительным органом по любым вопросам своей деятельности. Задачи, состав, полномочия, порядок работы временных комиссий определяются представительным органом при их образовании. Деятельность этих комиссий ограничивается определенным сроком и конкретной задачей. По результатам своей деятельности временная комиссия предоставляет доклад по существу вопроса, в связи с которым была создана.

Представительный орган может  создавать согласительную комиссию в целях преодоления и согласования разногласия на одном из этапов рассмотрения представительным органом проекта решения о бюджете муниципального образования. Согласительная комиссия состоит из равного числа депутатов и представителей местной администрации.¹⁶

Представительный орган также  вправе создать временные рабочие группы для реализации конкретных задач.

В состав временных комиссий, а  также рабочих групп могут  входить лица, которые не являются депутатами.

Депутатские объединения в представительном органе могут формироваться по политическому  принципу (фракции), а также по другим принципам: территориальному, профессиональному и т. д. Они обладают равными правами. Регламент представительного органа определяет минимальную численность депутатского объединения (как правило, это три человека). Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно: они могу разрабатывать и принимать положения о депутатской группе, фракции, которые являются внутренним документом депутатского объединения, регулирующим взаимоотношения депутатов внутри него. Данные положения не могут противоречить уставам муниципального образования, регламенту представительного органа. Депутатские объединения должны регистрироваться в представительном органе в соответствии его регламентом. Создание депутатского объединения оформляется протоколом собрания депутатов, который вместе с письменным уведомлением о создании объединения, его целях, а также со списком членов объединения с указанием фамилии его руководителя направляется представителю представительного органа для регистрации. Перерегистрация депутатских объединений производится через год (в регламентах некоторых представительных органов перерегистрация депутатских объединений предусматривает дважды в год). Депутатское объединение должно письменно уведомить председателя представительного органа о своем самороспуске. В регламентах представительных органов определяется, что депутат может состоять в одном из депутатских объединений. В некоторых представительных органах допускается членство депутата в одной фракции и в одной депутатской группе (созданной не по политическому принципу). Депутат вправе выйти из состава депутатского объединения по собственному желанию; он может быть исключен из него по решению соответствующего депутатского объединения. Они работают во взаимодействии с постоянными комиссиями. Они могут высказывать мнение о повестки дня заседаний представительного органа, а также вправе вносить альтернативные предложения по обсужденным вопросам, настаивать на проведении по ним голосования. Депутатские объединения могут проводить свои пресс-конференции.¹⁷

Представительный орган  может иметь свой аппарат, осуществляющий организационное, правовое, информационное, финансово-хозяйственное, обеспечение  его деятельности. Аппарат оказывает  помощь постоянным комиссиям представительного органа и депутатам. Структура аппарата представительного органа во многом предопределяется видом, муниципального образования, его размерами, численностью населения, наличием депутатов, работающих на постоянной основе, финансовыми возможностями муниципального образования и другими факторами. Наиболее разветвленный аппарат, включающий структурные подразделения, имеют представительные органы крупных муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов). Правовой статус аппарата определяется положением о нем, утверждаемым представительным органом. Представительный орган принимает решение о структуре и штатах аппарата, фонде оплаты труда. Аппарат представительного органа является постоянно действующим органом и не прекращает своей деятельности с окончанием полномочий представительного органа очередного созыва. Председатель представительного органа организует работу аппарата, а непосредственное руководство им осуществляет руководитель аппарата. Регламент представительного органа определяет порядок назначения и освобождения от должности работников аппарат: председатель представительного органа назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений аппарата, осуществляет прием, увольнение других работников аппарата, а также предоставляет представительному органу и согласовывает с ним кандидатуру для назначения на должность руководителя аппарата.¹⁸

В заключении следует отметить, что  структура администрации муниципального образования представляет собой  достаточно динамичное образование, которое в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств подвержено различного рода изменениям.

2. Организационные основы  деятельности представительного  органа местного самоуправления

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. содержит ряд принципиальных положений, определяющих общий порядок работы представительного органа, которые получают свое развитие и конкретизацию в уставах муниципального образованиях, регламентов представительного органа. Согласно указанному Закону представительный орган местного самоуправления может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (ст. 35).

Основной формой работы представительного  органа является заседание, на котором  решаются вопросы, отнесенные к его компетенции, в соответствии с уставом муниципального образования и действующим законодательством. Необходимо отметить, что Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дал наименование основной представительном форме работы его органа. На практике в уставах муниципальных образования основная форма работы представительного органа именовалась либо сессией (в советский период сессия – основная форма работы местных Советов), либо заседанием. Сессия представительного органа состоит в проведении его заседаний, заседаний постоянных комиссий, депутатских слушаний, работы депутатов в депутатских объединениях. Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. также не устанавливает прямо наименование основной формы работы представительного органа, однако в ст. 36 закрепляет право главы муниципального образования требовать «внеочередного заседания представительного органа», а в ст. 41 использует формулу «протокол заседания представительного органа», ориентируя тем самым муниципальные образования на то, чтобы использовать в регламентах представительного органа понятие «заседание» для определения основной формы его работы.¹⁹

Муниципальные образования самостоятельно определяют порядок созыва и проведения первого заседания представительного органа. В уставах муниципального образований, регламентах представительных органов предусматривается, что представительный орган нового созыва собирается на первое заседание, в течение двух недель (возможная иная дата) со дня официального опубликования результатов выборов в случае избрания правомочного состава (не менее двух третей от установленной численности депутатов). Первое заседание созывается в одних муниципальных образованиях главой муниципального образования (председателем представительного органа предыдущего созыва), в других – избирательной комиссией муниципального образования. По-разному решается в регламентах вопрос о том, кто открывает и ведет первое заседание: в одних случаях это поручается старейшему по возрасту депутату до избрания председателя представительного органа, в других – председателю избирательной комиссии муниципального образовании предусматривают проведение перед первым заседанием представительного органа нового созыва организационного собрания вновь избранных депутатов в целях формирования организационного комитета, который осуществляет подготовку первого заседания представительного органа.

Согласно регламентам  представительных органов различных  муниципальных образований формирование организационного комитета происходит непосредственно на первом заседании представительного органа после его открытия. На период работы организационного комитета в заседании представительного органа объявляется перерыв. Данный комитет организует на первом заседании представительного органа проведение выборов его председателя, собирает и обобщает предложения по кандидатурам заместителей председателя, председателей комитетов, а также по наименованию и численности комитетов и т. д. В регламентах представительных органов предусматривается, что на первом заседании депутаты получают информацию о результатах выборов и принимают решения о правомочности заседания. Затем утверждаются повестка дня и порядок работы. Регламентом может быть предусмотрено избрание мандатной комиссии для проверки полномочий депутатов и подготовки предложений по данному вопросу. По представлению мандатной комиссии представительный орган принимает решение о признании полномочий избранных депутатов. На первом заседании представительного органа в соответствии с его регламентом избираются председатель и заместитель председателя, а также могут быть сформированы постоянные комитеты, иные внутренние органы представительного органа.²⁰

Деятельность представительных органов осуществляется в соответствии с перспективными планами направления их работы. Проект перспективного плана, как правило, разрабатывается сроком на год с учетом мнения главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, постоянных комиссий, депутатских объединений. При его разработке могут учитываться также предложения депутатов, органов территориального общественного самоуправления, пожелания граждан. Формирование проекта плана работы представительного органа осуществляет его аппарат. План работы утверждается на его заседании. Организация выполнения перспективных планов возлагается на председателя представительного органа, постоянные комитеты.²¹