Представительные органы местного самоуправления: особенности организации и компетенция

Заместитель председателя Думы в отсутствие председателя исполняет его обязанности.

Председатель Думы и его заместитель избираются в соответствии с уставами муниципальных образований и регламентами представительных органов местного самоуправления. Этими же актами определяются основания и порядок досрочного прекращения их полномочий.    Должности председателя Думы и его заместителя могут и не учреждаться. В ситуациях, предусмотренных Федеральным законом от 28 августа 1995г., избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. Настоящий Закон предусматривает такую возможность, а реализована она может быть в уставе муниципального образования.

К руководящим органам могут быть отнесены президиумы местных представительных органов. Создание такой структуры для решения организационных и контрольных функций предусматривают уставы отдельных муниципальных образований.

Функционально-отраслевые подразделения. Статус постоянных и временных комиссий регулируется уставами муниципальных образований, а еще более подробно - регламентами Дум и положениями о комиссиях, утверждаемых представительными органами местного самоуправления. При отсутствии актов централизованного нормотворчества правовую основу деятельности комиссий образуют юридические документы локального характера.

Сравнительный анализ прошлого и современного нормативного массива показывает, что статус постоянных и временных комиссий не претерпел значительных изменений. До настоящего времени актуальной остается характеристика постоянных комиссий как совещательных, консультативных, контролирующих и рекомендующих органов7. Следует согласиться с распространенным прежде суждением относительно вспомогательной роли постоянных и иных комиссий местных представительных органов2. Подобная оценка правового положения постоянных комиссий имела под собой все основания.

Комиссии не представляли собой самостоятельных органов, действующих на местах. Не являются постоянные комиссии таковыми и в настоящее время. Их статус не охватывается содержащимся в вышеупомянутом Законе понятием "орган местного самоуправления". В соответствии с данным актом это органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. Оснований, позволяющих судить о наличии таких прав у комиссий, нет.

Комиссии не осуществляли самостоятельного управления какими-либо сферами жизни. Не выполняют они данной функции и сегодня. Так было на протяжении почти всей истории постоянных комиссий местных Советов. Исключение составляет небольшой период действия Закона от 6 июля 1991г.        "О местном самоуправлении в Российской Федерации"8. В нем устанавливалось, что местный Совет вправе поручить постоянным комиссиям решение отдельного вопроса, входящего в компетенцию Совета, или возложить на них полномочия на определенный срок по решению некоторых вопросов, составляющих часть общей компетенции самого представительного органа. Передаваться не могли лишь вопросы, решаемые Советом исключительно на сессиях.

В настоящее время указанные положения данного Закона прекратили действие.

Современный статус постоянных и иных комиссий как структурных звеньев представительного органа местного самоуправления характеризуется рядом признаков.

Во-первых, они наделены полномочиями самостоятельно выступать от своего имени, контактируя с различными органами, должностными лицами, общественными объединениями, гражданами и т. д.; комиссии вправе запрашивать у широкого круга субъектов необходимые документы и информацию, приглашать на заседания должностных лиц местного самоуправления и т.д.

Во-вторых,они выполняют определенные функции: подготовительные, организационные и контрольные. Комиссии предварительно рассматривают и осуществляют подготовку заключений по проектам решений местного представительного органа. Они рассматривают, например, проекты планов и программ экономического и социального развития муниципального образования, проекты местных бюджетов и т.д. Реализуя организационную функцию, комиссия вправе заслушивать на своих заседаниях доклады и сообщения руководителей структурных подразделений местных администраций, руководителей муниципальных предприятий; входить с предложениями в соответствующий представительный орган; выступать с докладами и содокладами по вопросам, относящимся к их ведению, и т.д. Кроме того, комиссии осуществляют контроль за исполнением решений Думы, отнесенных к их компетенции.

В-третьих, комиссии избираются Думой из числа депутатов. Постоянные комиссии функционируют в течение всего срока полномочий местного представительного органа. Они формируются на первом заседании Думы нового созыва. Временные комиссии, деятельность которых ограничивается определенным сроком или конкретной задачей, создаются также представительным органом власти. Численный состав комиссии определяется Думой.

В-четвертых, комиссии ответственны перед избравшими их представительными органами местного самоуправления и подотчетны им.

Территориальные органы Думы представлены депутатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах. Ранее данные образования были широко распространены наряду с производственными депутатскими группами. Позднее их деятельность была свернута. В настоящее время можно говорить о возрождении этой формы работы депутатов, о восстановлении данного структурного компонента в системе современных представительных органов местного самоуправления.

Рабочие звенья Думы. К их числу относится в первую очередь аппарат Думы. Впервые местные представительные органы в законодательном порядке получили право формировать собственные аппараты в 1991г. В 1993г. они этого права лишились. В 1995г. оно было вновь восстановлено. Аппарат создается с целью правового, организационного и иного обеспечения деятельности Думы в целом, ее постоянных комиссий и депутатов. Деятельность аппарата регулируется актами местного представительного органа о структуре и штатах аппарата, должностными инструкциями его сотрудников. Штатное расписание утверждается на заседании Думы. Сотрудники аппарата являются муниципальными служащими.

Среди рабочих органов Думы могут быть и иные звенья. Например, секретариат заседания Думы, счетные комиссии, образуемые для выполнения организационно-технических функций, обеспечивающих беспрерывный характер работы местного представительного органа на своих заседаниях (сессиях).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

                ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО 

                 САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Формы деятельности представительных органов местного самоуправления

Коллективный стиль работы представительных органов местного самоуправления обусловливает соответствующие, отвечающие принципу коллегиальности, организационно-правовые формы их деятельности. Такие формы были найдены местной властью давно — в дореволюционный и советский периоды истории. Речь идет о заседаниях земских и городских органов самоуправления, сессиях местных Советов всех уровней. Являясь законодательно установленными, сессии оказались наиболее "популярной" формой деятельности учреждений местной власти советского типа. Сессия определяется как одно или несколько последовательных заседаний местного представительного органа с общей повесткой дня. Закон "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. определял сессию как совокупность пленарных заседаний местного Совета и заседаний его постоянных комиссий, объединенных общей повесткой дня9.  В настоящее время в федеральном законодательстве, законодательных актах субъектов РФ не закрепляются формы организационно-правовой работы представительных органов местного самоуправления. Соответствующие положения находят отражение преимущественно в уставах муниципальных образований.            К числу важнейших функций заседаний (сессий) относятся: формирование руководящих органов и большинства структурных подразделений Дум; принятие решений по ведущим вопросам социально-экономического развития муниципальных образований; осуществление принципа подконтрольности и подотчетности органов и должностных лиц местного самоуправления Думам и иным по наименованию представительным учреждениям власти на местах.   Главенствующую роль заседаний (сессий) в качестве организационных форм деятельности представительной власти муниципальных образований раскрывают следующие положения.         Во-первых, компетенционный потенциал представительных органов, дающий возможность решения на заседаниях любых вопросов, составляющих предметы ведения местного самоуправления. Данное правило действует даже в том случае, если такие вопросы формально не отнесены к компетенции представительной власти и компетенции других органов местного самоуправления. Такое правило можно характеризовать как презумпцию компетентности представительного органа.      Во-вторых, исключительные полномочия местных Дум, связанные с рассмотрением и решением установленных законом вопросов местного значения. Исключительный характер предметов ведения заключается в их разрешении самой Думой на своих заседаниях, а не каким-либо иным органом местного самоуправления. Определение исключительных полномочий Думы служит дополнительной гарантией ведущей роли заседаний (сессий) среди других форм осуществления компетенции представительного органа местного самоуправления. В юридической литературе, посвященной организации прежних представительных органов власти в форме Советов, отмечаются три основные группы исключительных полномочий. Это полномочия: 1) связанные с конституированием представительного органа власти и вопросами правового статуса депутатов (о признании полномочий депутатов, о сложений депутатских полномочий и т.д.);     2) по формированию учреждения местного представительного органа и контроля за их деятельностью (избрание руководящих органов Думы, постоянных комис-сий и т.д.); 3) по руководству хозяйственным и социально-культурным развитием соответствующей территории10. Есть все основания считать, что полномочия современных представительных органов местного самоуправления и в настоящее время сохраняют свой исключительный характер. Это подтверждается анализом действующей нормативно-правовой базы по местному самоуправлению.

В-третьих, регулярная периодичность заседаний. Правотворческая функция представительных органов местного самоуправления реализуется посредством заседаний или сессий. Именно на них принимаются все акты Думы.

2.2 Правовые акты представительных органов  местного самоуправления

Издание правовых актов представительными органами местного самоуправления обусловлено публично-правовым характером их деятельности. Данное право закреплено в законодательстве. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 28 августа 1995г. органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование, виды актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставами муниципальных образований. Таким образом, подробно регламентированная прежде правовая деятельность местных органов власти сегодня отличается значительной степенью свободы усмотрения. При этом она может быть реализована только в рамках предусмотренных законом требований. Имеется ввиду, что издание правовых актов осуществляется лишь по вопросам ведения представительных органов местного самоуправления. По своему содержанию их правовая деятельность носит подзаконный характер, т.е. осуществляется на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации и ее субъектов.    Основными формами правовой деятельности местных представительных органов являются правотворчество и правоприменение. По общему мнению, правоприменение - наиболее распространенная форма правовой работы представительных органов местного самоуправления. Применение правовых норм признается формой и необходимым условием реализации законодательства. Подчеркивая это назначение правоприменительных актов, В.А.Пертцик отмечает, что они выполняют функции реализации законодательства и обеспечения существующих правоотношений11. С.С. Алексеев указывает, что названные акты есть формы бытия, реального существования государственно-властных велений, инструменты, при помощи которых проводится решение юридических дел12. В приведенных суждениях общей является позиция о том, что акты применения права служат цели воплощения правовых норм, установленных государством. Правотворческая (нормотворческая) деятельность местных органов власти направлена на регулирование различных сторон общественной жизни, установление должного правового порядка. Нормотворческая работа связана также с восполнением существующих пробелов в законодательстве и конкретизацией законодательных норм. В современных условиях деятельности местных представительных органов, когда сфера их правотворческой работы расширена самим законодателем, доля нормотворческих актов возрастает. Ее трудно выразить в суммарной величине в сопоставлении с актами применения права, но говорить об устойчивой тенденции увеличения нормативных документов можно с полным основанием.           

 

 

2.2.1 Виды правовых актов.

Классификация актов по юридическим свойствам позволяет различать нормативные и ненормативные акты.      Нормативные акты устанавливают или содержат правовые нормы. Теорией права сформулированы основные признаки, указывающие на нормативный характер правового документа. Это: неконкретность адресата, возможность неоднократного применения и сохранение действия предписания независимо от его исполнения. Достаточно наличия этих признаков, чтобы считать правовой акт нормативным.        Нормативные акты регламентируют наиболее важные общественные отношения, устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995г. таковыми признаются акты, закрепляющие общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления, регламентирующие иные вопросы, находящиеся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления.         Нормативный характер носят основные финансовые и плановые документы. Речь идет о бюджетах, планах и программах социально-экономического развития муниципальных образований. Важнейшими нормативными актами являются документы, устанавливающие организацию и порядок проведения местных референдумов, собраний, уличных шествий и демонстраций. Нормативными являются акты Дум, утверждающие уставы муниципальных образований, организацию территориального общественного самоуправления. Таковыми же выступают акты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц и граждан, находящихся на территории муниципального образования. Отличительной особенностью является то, что в таких актах содержатся меры государственного, властного воздействия (административные взыскания) на субъектов правонарушений. 

Ненормативные акты, которые часто именуются индивидуальными актами применения нормы права, не содержат правовых норм, они направлены на возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Ненормативные акты принимаются местными представительными органами власти по кадровым вопросам (выборы руководящих органов, утверждение постоянных комиссий, избрание и освобождение от должности руководителей этих комиссий и т.д.). Таким образом, ненормативные правовые акты преимущественно посвящены внутренним вопросам, связанным с совершенствованием структуры, организационных форм и методов деятельности местных органов представительной власти.

Правовые акты следует различать по порядку издания. Общим правилом ранее являлось то, что они вступают в силу с момента их принятия и подписания руководителем Думы или председательствующим на заседании местного представительного органа. Однако ч.2 ст.19 Федерального закона от 28 августа 1995г. закрепляет особое положение в отношении нормативных правовых актов. Они вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), поскольку затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина.