Предложения по совершенствованию законодательства по организации и проведению референдума в РФ

В статье 15 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" прописан порядок реализации инициативы проведения референдума, принадлежащей гражданам Российской Федерации. Согласно данной статье участники референдума образуют инициативную группу по проведению референдума.

«Инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Выдвинуть инициативу проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума.

В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума».

Инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа.

Что касается реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, то каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума (ст.36 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Порядок участие населения в местном референдуме прописан в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ ("Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решение об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации.

В соответствии со ст. 23 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" референдум назначает Президент Российской Федерации.

Все граждане Российской Федерации, обладающие правом на участие в референдуме, включаются в списки участников референдума. Гражданин Российской Федерации может быть включен в список участников референдума только на одном участке референдума.

Гражданин Российской Федерации, обладающий правом на участие в референдуме, вправе обратиться в участковую комиссию с заявлением о невключении его в список участников референдума, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в указанный список8.

Законодательство РФ также предоставляет право досрочного голосования, правила и порядок которого прописаны в ст. 73 данного ФКЗ.

Согласно ст. 82 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" любой участник референдума, по своему требованию, имеет право ознакомиться с итогами голосования по каждому участку референдума, каждой территории, каждому субъекту Российской Федерации в объеме данных, содержащихся в протоколах соответствующих комиссий референдума и непосредственно нижестоящих комиссий референдума об итогах голосования, незамедлительно после подписания протоколов об итогах голосования.

«Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, комиссий референдума, их должностных лиц, нарушающие право на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд в порядке и сроки, которые установлены федеральными законами».

Таким образом, право граждан на референдум реализуется исключительно через правоотношения:

- конституционное право  граждан РФ на участие в  управлении делами государства, конституционное право граждан  РФ на осуществление местного  самоуправления - через правоотношение  общего вида;

- иные (производные) права, связанные  с выдвижением инициативы проведения  референдума и участием в референдуме - через конкретные правоотношения.

В ходе выдвижения инициативы проведения референдума и в ходе самого референдума находят свое развитие основные конституционные права и свободы личности, предоставляемые Конституцией РФ.

При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции9. С точки зрения законодательной техники требования к предмету референдума субъекта РФ и местного референдума устанавливаются путем определения вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (позитивные требования), а в отношении всех видов референдума - в качестве общего запрета на принятие определенных решений независимо от предлагаемого вопроса, запрета на вынесение определенных вопросов (негативные требования).

В отношении формулы референдума, то есть формулировки конкретного вопроса, выносимого на референдум, законодательством предусмотрены только позитивные требования. Нормы о предмете референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы обеспечить эффективное функционирование данного правового института и исключить возможность принятия на референдуме неквалифицированного либо заранее известного решения.

При определении предмета любого референдума (а не только субъекта РФ и местного) необходимо исходить из того, что на референдум могут быть вынесены только те вопросы, которые находятся в ведении соответствующего публично-правового образования. Такое правовое регулирование не нарушает принципа народного суверенитета, учитывает специфику федеративного государства и самостоятельность субъектов РФ в осуществлении государственной власти вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов.

Действующее законодательство не содержит запрета на принятие новой Конституции по инициативе граждан.

Известно, что пересмотр Конституции, влекущий разработку ее нового проекта, - это внесение изменений и дополнений в нормы, включенные в главы 1, 2 и 9, то есть изменение так называемых "вечных" конституционных положений. Реализованная в России модель обеспечения стабильности Конституции состоит в том, что, с одной стороны, "вечные" положения могут быть изменены только путем принятия новой Конституции, а с другой - единственным основанием для принятия новой Конституции является подтвержденная Конституционным Собранием необходимость изменения "вечных" положений.

При внесении гражданами инициативного проекта не ставится вопрос о пересмотре положений действующей Конституции, что по смыслу статей 134-135 Конституции не является предложением о пересмотре, вносимом уполномоченными субъектами, не влечет возбуждение вопроса о пересмотре Конституции Федеральным Собранием, не дает оснований для созыва Конституционного Собрания10.

По своей правовой сущности непосредственная демократия является юридически первичной, приоритетной перед представительной, в связи с чем ограничения права граждан на референдум, принимаемые парламентом, не могут носить характера чрезмерных, умаляющих право граждан РФ на принятие решений на референдуме.

Одна форма прямой демократии (референдум) не должна отрицать либо нивелировать другую форму (выборы), а представительная демократия не должна противопоставляться непосредственной. Как указал Конституционный Суд РФ: "Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа, Конституция РФ исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга.

Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме.

Периоды, в течение которых референдум Российской Федерации не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан Российской Федерации в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае, период, в течение которого граждане Российской Федерации вправе выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла".

Рассматривая вопрос о запрете выдвижения инициативы назначения и проведения референдума РФ в последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы, а равно в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ, Конституционный Суд РФ признал такой запрет конституционным: "Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленный ею принцип периодичности выборов".

Рядом стоит проблема круга субъектов, имеющих право инициировать проведение референдума. Наиболее широк он при проведении местного референдума. Согласно ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", референдум назначается по инициативе граждан, политических партий, общественных организаций, поддержанной не более чем 5% участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования, либо по совместному решению представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования. В соответствии с п. 1-2 ст. 14 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" инициатива проведения референдума в РФ принадлежит гражданам РФ, имеющим право на участие в референдуме, федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам. В соответствии со ст. 134 Конституции РФ инициировать референдум по принятию новой Конституции может Конституционное Собрание, причем проведение такого референдума является обязательным. Однако ни один из действующих сегодня федеральных законов не содержит указания на иных субъектов, которые вправе инициировать проведение референдума субъекта РФ.

Вместе с тем п. 4 ст. 12 Федерального закона " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации " установил, что конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта РФ, местный референдум. Федеральный законодатель фактически лишил субъекты РФ возможности решать отдельные вопросы, находящиеся в их компетенции либо в совместном ведении субъекта РФ и РФ, поскольку ни один из органов власти субъекта РФ не может инициировать проведение референдума. Безусловно, обеспечение интересов защиты права граждан РФ, проживающих в субъекте РФ, на участие в управлении делами соответствующего публично-правового образования позволяет требовать определения круга инициаторов референдума актом достаточно высокой юридической силы, но вряд ли это должен быть именно федеральный закон. Если федеральный законодатель уполномочил субъект РФ определить, какие вопросы в данном субъекте подлежат обязательному решению на референдуме, то необходимо определить орган, который обязан вынести такой вопрос на референдум11.

Таким образом, право граждан Российской Федерации на участие в референдуме определяется как конституционное право граждан Российской Федерации голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума.

Понятием «конституционное право граждан на участие в референдуме» охватывается сложный комплекс как конституционных, так и производных от них иных прав граждан, обеспечивающих путем свободного волеизъявления реализацию принадлежащей народу власти, непосредственное решение наиболее важных вопросов государственного и местного значения.

2. Предложения по совершенствованию законодательства по организации и проведению референдума в РФ

2.1 Предложения  по совершенствованию организации  референдума

В  процессе развития конституционализма и демократизации государства институт непосредственного участия населения в управлении государством в форме выборов и референдумов имеет большое значение.

Референдум и выборы объявлены Конституцией Российской Федерации 1993 г. высшим выражением власти народа, непосредственным ее проявлением.

Местный референдум – форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан, место жительства которых расположено в границах муниципального образования и обладающих правом на участие в местном референдуме12.