Конституційний статус місцевих державних адміністрацій

Заступник голови місцевої державної адміністрації — керівник апарату місцевої державної адміністрації, по-суті, є вагомою противагою владному впливу голови. До того ж, призначення даного заступника та, відповідно, зняття його з посади вимагають узгодження із Кабінетом Міністрів України.

На нашу думку, проблема, однозначно, вимагає комплексного підходу до свого вирішення, який повинен включати в себе щонайменше два взаємопов’язаних заходи: 1) Зміна існуючого статусу місцевих державних адміністрацій через істотне реформування об’єму їх компетенції На нашу думку, з метою сприяння розвитку та реалізації місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації слід зберегти та трансформувати у координаційно-наглядові органи виконавчої влади префекторального типу із відповідним об’ємом повноважень щодо: контролю за додержанням законів місцевими органами виконавчої влади, підпорядкованими центральним органам виконавчої влади; контролю за законністю рішень та актів органів місцевого самоврядування; забезпечення координації діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

При цьому, мова йде про трансформацію статусу лише обласних державних адміністрацій. Навіть у випадку запровадження через певний проміжок часу (4-5 років) регіонального самоврядування, з метою забезпечення інтегрованості держави, доцільно зберегти на рівні регіону такий місцевий орган виконавчої влади загальної компетенції, як обласна державна адміністрація (префектура). На базі ж районних державних адміністрацій, у рамках першого етапу реформи місцевого самоврядування, повинні бути створені виконавчі комітети районних рад.

2) Чітке  та послідовне віднесення посад  голів місцевих державних адміністрацій  до посад державної служби [4, c. 241-242].

 У випадку  запропонованої нами трансформації  статусу місцевих державних адміністрацій передбачений нормою статті 118 Конституції України порядок призначення, звільнення та відповідальності голів місцевих державних адміністрацій, який наділяє посаду голови місцевої державної адміністрації ознаками політичного діяча, втратить логіку свого існування, оскільки функція правового контролю за рішеннями та актами місцевих органів публічної влади, яка стане основною функцією місцевих державних адміністрацій, не може реалізовуватись політиками. Тому, з точки зору довгострокових національних інтересів, необхідно забезпечити політичну нейтральність голів місцевих державних адміністрацій, їх неупередженість, професіоналізм та захищеність нормами законодавства про державну службу від невмотивованих політичних рішень щодо їх кар’єри.

У даному контексті, у відповідному законодавстві, особливу увагу слід приділити забезпеченню призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій державних службовців, чіткій конкретизації підстав звільнення з посад голів місцевих держаних адміністрацій та унеможливленню практики видання актів щодо їх звільнення без зазначення мотивів рішення про звільнення [26, c. 7].

3.2. Проблемні питання адміністративно-правового регулювання статусу місцевих державних адміністрацій

На сьогодні місцеві державні адміністрації здійснюють управління досить значною кількістю різних сфер суспільного життя. Саме місцеві державні адміністрації відіграють ключову роль у системі місцевих органів виконавчої влади, і від того, яким буде правовий статус даного виду державних органів, багато в чому залежатиме ефективність державного управління на місцевому рівні. Таким чином, з'ясування правового статусу місцевих органів виконавчої влади дозволить виявити сильні та слабкі сторони функціонування місцевих державних адміністрацій.

Перш за все, необхідно з'ясувати сутність поняття «правовий статус». Так, Д. Бахрах у такій категорії, як правовий статус державного органу виділяє три основних компоненти: цільовий; структурно-організаційний; компетенційний [10, с. 15-16].

Перший компонент правового статусу включає в себе юридично закріплені цілі, завдання та функції. У загальному плані його цілі можна розуміти як забезпечення певної соціальної потреби, а в положеннях, статутах та інших правових актах ціль конкретизується в переліку завдань і функцій.

Структурно-організаційний компонент правового статусу є досить складною системою. До нього входить нормативне регулювання порядку створення, легалізації, реорганізації, ліквідації відповідних суб'єктів, їх підпорядкування, передачі із відання одних організацій у підпорядкування іншим, встановлення і зміни їх організаційних структур, процедур діяльності та права на офіційну символіку.

Компетенція є третім і основним компонентом правового статусу, який складається із владних повноважень відносно визначених предметів відання. її перший елемент включає обов'язки та права, пов'язані із здійсненням влади, участю у владних відносинах, у тому числі право видавати нормативні акти. Другий елемент компетенції — підвідомчість, правове визначення кола об'єктів, предметів, справ, на які поширюються владні повноваження. Компетенцію можна також розглядати у функціональному розрізі (в галузі планування, контролю і т. д.), при застосуванні до визначених суб'єктів (іншим державним, муніципальним органам, підприємствам, установам, організаціям, громадянам). А компетенцію органів загальної компетенції необхідно розглядати ще й у галузевому розрізі — у сфері оборони, освіти, охорони здоров'я, транспорту тощо.

Однак слід зазначити, що ці складові елементи у загальній формі характеризують таку юридичну категорію, як правовий статус органів виконавчої влади. На нашу думку, досить оптимальною та повною характеристикою правового статусу органів виконавчої влади є та, що запропонована І. Бачило. Так, вона виділяє такі параметри, необхідні для характеристики правового статусу:

• встановлення призначення органу та його місця в системі органів виконавчої влади;

• легітимізація цілі його утворення, визначення сфери відання та діяльності;

• формулювання його завдань і функцій;

• встановлення повноважень (прав і обов'язків) по здійсненню визначених завдань і функцій у системі галузі або сфери його відання;

• встановлення порядку прийняття рішень і відповідних видів актів;

• встановлення відповідальності органу, його керівника та інших посадових осіб за порушення законності при здійсненні своїх повноважень;

• встановлення порядку формування його структури, штату, фінансування, порядку ліквідації;

• встановлення порядку прийняття, реалізації та контролю його рішень;

• інформаційне забезпечення органу виконавчої влади та його підрозділів [14,c. 80].

Що стосується призначення місцевих державних адміністрацій та їх місця в системі органів виконавчої влади, то відповідно до Конституції України та ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації [1].

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Таким чином, місцеві державні адміністрації, по-перше, здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, по-друге, можуть реалізовувати делеговані повноваження органів місцевого самоврядування, по-третє, діяльність Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій повинна здійснюватися відповідно до окремих законів.

При визначенні виконавчо-розпорядчої діяльності заслуговує на увагу її державно-владний характер. При цьому слід зауважити, що суть виконавчо-розпорядчої діяльності місцевих державних адміністрацій полягає у здійсненні державного управління на місцях, забезпеченні виконання законів та інших нормативних актів за допомогою як організаційних, так і правових інструментів. Іншими словами, місцеві органи виконавчої влади забезпечують передусім виконання державних функцій.

При вирішенні питання сфери відання та діяльності місцевих державних адміністрацій виникають певні проблеми, пов'язані передусім із розмежуванням функцій обласних і районних державних адміністрацій. Так, аналізуючи норми Закону України «Про місцеві державні адміністрації», зокрема статті 13—16, неможливо визначити, які саме функції має виконувати обласна державна адміністрація, а які районна [1, с. 191 — 199]. Ми вважаємо, що вирішення цієї проблеми можливе шляхом ліквідації районних державних адміністрацій і передачі частини повноважень виконавчим комітетам відповідних районних рад. По-перше, районні державні адміністрації є органами виконавчої влади найнижчого рівня, тобто їх основне завдання полягає у здійсненні відповідного соціально-економічного розвитку району. По-друге, Україна прагне стати соціальною, демократичною та правовою державою, тобто як держава, має забезпечувати певний соціальний розвиток на основі демократичних і правових засад. А районні державні адміністрації, передусім, здійснюють оперативно-організаційний вплив на управління в межах певного району, а не правовий. Крім того, принцип демократизму ніяким чином не застосовується в діяльності місцевих державних адміністрацій районного рівня. Більше того, громадяни, які проживають на території певного району, не мають абсолютно ніякого впливу на формування місцевих органів виконавчої влади районного рівня, що суперечить ч. 1 ст. 5 Конституції України, якою проголошено, що носієм суверенітету й єдиним джерелом влади в Україні е народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. По-третє, районні державні адміністрації досить часто використовуються в якості так званого адміністративного ресурсу під час виборів, тобто в період виборів керівництво районних державних адміністрацій за негласною вказівкою повинні забезпечувати необхідний результат, який би гарантував незмінність існуючої влади, шляхом впливу на волевиявлення громадян під час виборів. По-четверте, існуючі повноваження районних державних адміністрацій можна частково передати виконавчим комітетам відповідних районних рад, а частково їх можуть виконувати обласні державні адміністрації. Перш за все це стосується тих, які забезпечують реалізацію державою своїх функцій. У разі потреби обласна державна адміністрація може створювати певні окремі підрозділи на території відповідного району, наприклад відділи, що займаються реєстрацією суб'єктів підприємницької діяльності [25, c. 44-45].

Звичайно, процес реформування системи місцевих державних адміністрацій потребує певного часу та політичної волі законодавця. Важливим аспектом, який розкриває правовий статус місцевих державних адміністрацій як органів загальної компетенції у сфері виконавчої влади, є визначення кола повноважень із здійснення відповідних завдань і функцій. Так, відповідно до ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань [1,с. 191-199]:

• забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

• соціально-економічного розвитку відповідних територій;

• бюджету, фінансів та обліку;

• управління майном, приватизації та підприємництва;

• промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту та зв'язку;

• науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури та спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

• використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

• зовнішньоекономічної діяльності;

• оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

• соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

Отже, у деяких випадках місцеві державні адміністрації та їх структурні підрозділи здійснюють повноваження інших місцевих органів виконавчої влади. Така ситуація не є допустимою. На нашу думку, необхідно чітко розмежувати сфери відання таким чином, щоб управління певною сферою здійснював один державний орган. Це дозволить усунути дублювання функцій, скоротити витрати на утримання апарату місцевих органів виконавчої влади, посилить відповідальність керівників і працівників місцевих органів виконавчої влади. За існуючої системи місцевих органів виконавчої влади та обсягу їх повноважень у державі склалася ситуація, коли місцева державна адміністрація може втручатись у діяльність будь-якої особи на відповідній території і при цьому не несе ніякої відповідальності[12, с. 239-253].

Слід зазначити, що між трьома основними елементами, які визначають правовий статус місцевих державних адміністрацій (компетенцією, правами та контрольними функціями) відсутній стійкий співвідносний зв'язок, тобто місцеві державні адміністрації, виходячи із норм Закону України «Про місцеві державні адміністрації», мають певний обсяг компетенції з управління відповідними сферами суспільного життя, однак при цьому перелік їх прав не відповідає обсягу компетенції. Крім того, такі місцеві органи виконавчої влади можуть здійснювати контроль у галузях, що не належать до сфери їх повноважень. З огляду на це, необхідно, по-перше, чітко визначити обсяг компетенції місцевих державних адміністрацій; по-друге, визначити коло прав, які відповідали б компетенції та не виходили б за її межі; по-третє, функція контролю місцевими державними адміністраціями має здійснюватися лише у сферах, які належать до їх компетенції [18, с. 69 — 71].

 

Висновки

Оптимальна організація виконавчої влади залежить від ефективного розподілу обсягу її владних повноважень по відповідних вертикальних рівнях її здійснення, встановлення меж компетенції кожного рівня, ефективного громадського та судового контролю, дотримання принципів автономії у реалізації виключної сфери компетенції кожним рівнем публічної влади та субсидіарності. У будь-якому випадку сучасний підхід до проблеми розвитку державності припускає створення цілісного уявлення про систему інститутів суспільного, політичного управління та самоврядування, опосередкованих правом, пов'язаних як із суспільством у цілому, так і з його підсистемами, що замикаються на особистості як вищій цінності демократичного суспільства. Правова держава з вертикальною структурою, зорієнтованою на ідею «для громадянина», втрачаючи ознаки демократичного централізму, повинна утворити нову децентралізовану вертикальну систему.

З метою розвитку демократії і місцевого самоврядування в Україні необхідно встановити раціональні взаємовідносини між МДА та органами місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування має зберегти свої права з одночасним здійсненням частини функцій виконавчої влади. Межі взаємодії між цими органами та способи вирішення між ними конфліктів має встановлювати законодавство та судова практика.

Органи виконавчої влади, що функціонують на місцевому рівні, не відповідають усім ознакам системи або ж відповідають їм частково. Тому система місцевих органів виконавчої влади потребує реформування шляхом ліквідації певних органів та перерозподілу повноважень між іншими органами.

Крім того, необхідно визначити основні принципи, відповідно до яких має формуватися система місцевих органів виконавчої влади. Такими принципами можуть бути: ефективність, стабільність, обґрунтованість, врахування місцевих особливостей. Також при побудові системи необхідно врахувати фактори, за яких би виключалася можливість регулювання певного кола суспільних відносин більш як одним органом.

Місцеві державні адміністрації повинні відігравати роль ключової ланки в системі місцевих органів виконавчої влади. Для цього необхідно ліквідувати районні державні адміністрації, передавши при цьому частину повноважень виконавчим комітетам відповідних місцевих рад, а іншу частину — обласним державним адміністраціям.

На нашу думку, також слід усунути принцип подвійного підпорядкування, який має місце у системі місцевих органів виконавчої влади, оскільки це породжує певне «двовладдя». Ліквідація принципу подвійного підпорядкування дозволить поліпшити ефективність державного управління на місцях, сприятиме більш чіткій упорядкованості системи місцевих органів виконавчої влади.