Конституційний статус місцевих державних адміністрацій

Проблема вдосконалення місцевого управління, зокрема взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування, сьогодні залишається актуальною. Для ефективного розв'язання питань місцевого значення потрібна модель, яка б забезпечувала необхідну єдність державної влади з одночасною самостійністю територіальних громад. У суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії і забезпечення суверенітету народу, і, отже, оптимальне співвідношення державного управління і самоврядування, їх співвідношення на місцевому рівні. В умовах реформування українського суспільства вирішення цієї проблеми є надзвичайно важливим.

За Конституцією України на місцях діє дві влади: МДА, які є місцевими виконавчими органами, та органи місцевого самоврядування як публічна влада територіальних громад. Взаємовідносини МДА та органів місцевого самоврядування в Україні будуються на відповідній нормативно-правовій основі. Але, як зазначалося на урочистих зборах, присвячених 10-й річниці ухвалення першого українського закону про місцеве самоврядування, "...окремої і серйозної розмови заслуговують особливості відносин між органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями. Сьогодні і тим, і іншим доводиться працювати за складних умов, які визначаються економічною нестабільністю, соціальною напругою. На жаль, ця необхідність усвідомлюється не скрізь і не всіма. Дехто намагається вбивати клин між місцевими владними структурами, вносити розлад в їхню діяльність. Забуваючи при цьому, що і державні адміністрації, і ради здійснюють відповідно до Конституції єдину владу - владу народу. Цим сказано все. Однаково безперспективними є як намагання повернутися назад, до всевладдя рад, так і прагнення утвердити владну систему, в якій не залишається місця самоврядуванню. Розвиток місцевого самоврядування аж ніяк не передбачає послаблення або знецінення ролі місцевих державних адміністрацій. 1 навпаки. Роботи вистачить усім. Якщо все це буде робитися спільно, узгоджено і скоординовано, то не залишатиметься ні часу, ні приводів для непорозумінь, конфліктів та протистоянь. А виграють у кінцевому підсумку місцеве населення, весь народ". На муніципальних слуханнях 26 вересня 2003 р. "Шляхи розвитку місцевого самоврядування" зазначалося, що багато положень законодавства про місцеве самоврядування увійшли в суперечність із законодавством про місцеві органи виконавчої влади, що призвело до конфлікту повноважень місцевого самоврядування та виконавчої влади [4, c. 3].

Отже, на практиці взаємодія цих органів нерідко призводить до певних проблем, що стосуються встановлення меж їх функцій та повноважень, а також способів вирішення компетенційних суперечок.

На нашу думку, останнє зумовлено тим, що функції та повноваження МДА і органів місцевого самоврядування базуються на принципі галузевої компетенції, яка ділиться на три види:

• виключна компетенція МДА;

• виключна компетенція органів місцевого самоврядування;

• суміжна компетенція.

При суміжній компетенції МДА та органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі, але при цьому предмети їх відання є різними. Саме такі повноваження потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі їх реалізації. Чітко розмежувати об'єкти управління за допомогою нормативно-правових методів можна лише в тих випадках, коли йдеться про типові явища, але, як показує практика, інколи між МДА та органами місцевого самоврядування виникає непорозуміння, яке це може бути врегульоване існуючим методом. Тобто найкраще, найдосконаліше законодавство не виключає компотенційних суперечок між органами. У цьому випадку ефективним засобом може бути судовий розгляд справ з даного приводу. Також компетенційні суперечки між МДА та органами місцевого самоврядування можна вирішувати шляхом направлення подання до Конституційного Суду України щодо тлумачення компетенційних норм Конституції. У цьому випадку Конституційний Суд на основі подання приймає відповідний акт тлумачення конфліктної ситуації. На нашу думку, найкращим засобом недопущення випадків виникнення різного роду компетенційних суперечок у взаємовідносинах між МДА та органами місцевого самоврядування є укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя, такий механізм передбачається чинним законодавством. Компетенційні суперечки можна також погоджувати на різних нарадах чи в спеціально створюваних комісіях. Приведені вище приклади (як методи та форми) розв'язання компетенційних суперечок будуть ефективними лише за умов вирішення їх у межах Конституції та законів України [8, c. 212-213].

Однією з причин виникнення таких суперечок між МДА та органами місцевого самоврядування є відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень та функцій цих органів. Функції виконавчої влади та місцевого самоврядування мають бути розмежовані на конституційному рівні.

Проаналізувавши закони України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації" можна зробити висновок, що значна частина повноважень цих органів дублюються, зокрема 16 функцій повністю та 12 частково. Так, у ст. 27 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначені повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Серед власних повноважень можна виділити такі:

• Підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст.

• Забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території.

Відповідно до ст. 13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" до відання МДА у межах та формах, визначених Конституцією та законами України, належить питання соціально-економічного розвитку відповідних територій.

Нечітко розподілені власні та делеговані повноваження цих органів.

Нині в Україні вирішення проблеми розподілу повноважень та функцій між МДА та органами місцевого самоврядування зумовлене як внутрішніми, так і зовнішніми чинниками. Як підкреслив Президент України Леонід Кучма у своєму Посланні до Верховної Ради України "Європейський вибір": "Необхідно зробити нові кроки у формуванні ефективної системи виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях... Державна регіональна політика у 2002-2011 pp. має забезпечити... децентралізацію влади, розмежування функцій і повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування". Нині наявна система територіальної організації влади", гальмує інтеграцію України до європейської спільноти і постійно провокує критику на адресу України з боку ЄС та Конгресу місцевих і регіональних влад Європи". У Рекомендаціях з місцевої та регіональної демократії в Україні (1998 р.) містяться вимоги до України як члена Ради Європи про "проведення найважливіших демократичних реформ по всій країні для того, щоб обрані обласні, районні та міські ради мали свої власні адміністрації, підпорядковані і підзвітні перед ними". Необхідність розмежування відповідальності та компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг окремо розглядається у Програмі державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні. Згідно з Концепцією державної регіональної політики "оптимізація територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування має забезпечити підвищення ефективності управління процесами розвитку регіонів шляхом [12, c. 328-329]:

- децентралізації і деконцентрації повноважень центральних органів виконавчої влади;

- удосконалення розподілу повноважень та функцій між територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, спрощення системи управління, її фінансового забезпечення та економії бюджетних коштів".

Згідно з Конституцією гарантом дотримання закріплених у ній прав і свобод людини і громадянина є держава. А з погляду управлінської теорії в одній цілісній динамічній соціальній системі, до якої належить територіальна громада, повинен бути один головний суб'єкт управління, наділений повноваженнями щодо вирішення соціально-економічного та культурного розвитку даної системи (у нашому випадку регіону). Ймовірно, органи місцевого самоврядування, обрані населенням регіону, ради та їх виконавчі органи мають бути таким суб'єктом, оскільки суть регіональної політики полягає у наближенні влади до людей. Інші суб'єкти управління, представляючи на відповідній території главу держави, уряд і всі центральні органи виконавчої влади, здійснювали б контрольно-наглядові функції стосовно органів місцевого самоврядування. Нині обласні ради позбавлені права створювати власні виконавчі органи, а значна частина самоврядних повноважень делегована відповідним МДА (ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). До того ж, таке делегування є по суті обов'язком обласних рад. А як слушно зазначає науковець М.Корнієнко, "делегування повноважень, якщо таке право надається якомусь органові, є його правом, а не обов'язком". Прикладом такого підходу є вирішення питань щодо комунальної власності. Так, згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їх спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад (ст. 60, п.4). Проте управління цими об'єктами здійснюють відповідні МДА (ст. 15 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"). За таких умов обласні ради створюють лише ілюзію самоврядування. "Адже будь-який представницький орган влади, що позбавлений права створювати підконтрольні та підзвітні йому виконавчі органи, нічого не вартий".

У загальному вигляді на нинішньому етапі необхідно розширити функції і повноваження місцевого самоврядування, а до функцій органів виконавчої влади на місцях віднести в поєднанні з контрольно-наглядовими ті, що не можуть бути передані до органів місцевого самоврядування [15, c. 49-50].

Отже, МДА мають бути звільнені від реалізації значної частини економічних і соціальних функцій, які делеговані їм органами самоврядування. Також законодавчо мають бути врегульовані питання деконцентрації та децентралізації повноважень центральних органів виконавчої влади. Згідно з Бюджетним Кодексом України передача повноважень має відбуватись за умови одночасної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків, зборів, обов'язкових платежів, а також трансфертів із Державного бюджету України. Однак контроль за використанням державних трансфертів має покладатися на держадміністрації. Вбачається більш доцільним при визначенні повноважень МДА не галузевий, а функціональний підхід, що дозволить цим органам комплексно впроваджувати державну політику на місцевому рівні.

Якщо визначити основні напрями оптимізації взаємодії МДА та органів місцевого самоврядування, то вони можуть мати таку черговість:

• Посилення ролі органів місцевого самоврядування з метою їх більшої дієздатності. Утворення власних виконавчих комітетів обласних та районних рад з одночасним наданням органам місцевого самоврядування реальних повноважень.

• Перегляд функцій і повноважень МДА з метою їх скорочення, але зі збереженням контрольно-наглядових функцій стосовно органів місцевого самоврядування.

• Прийняття Закону "Про делегування повноважень у сфері виконавчої влади і місцевого самоврядування" та внесення відповідних змін до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" і "Про місцеві державні адміністрації".

• Одночасне запровадження бюджету місцевого самоврядування з бюджетами області та району. Останні мають входити до складу Державного бюджету. Формування бюджетів місцевого самоврядування за рахунок власної дохідної бази. Загалом, напрямами бюджетної політики має стати децентралізація загальнодержавних податків і збільшення частки місцевих податків у бюджетах на місцях [19, c. 192].

2.2. Тенденції взаємовідносин  між  органами місцевого самоврядування  та місцевими державними адміністраціями

Відносини органів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади як провідниками державної політики на місцях правомірно розглядати як важливий і необхідний канал впливу держави на систему місцевого самоврядування в країні, як механізм взаємодії державної політики з місцевими інтересами, репрезентантами яких виступають органи місцевого самоврядування. Саме в ході цих відносин відбувається своєрідне наближення держави до її громадян, «заземлення» загальнодержавних справ та інтересів, їх адаптація до локальних умов.

Світовий і вітчизняний досвід вказує на те, що оптимальність і демократизм механізму взаємовідносин між органами державної влади та органами місцевого самоврядування досягається тоді, коли система місцевого самоврядування розглядається не як придаток державних органів, нижня ланка в їх ієрархії, а як відносно самостійна система публічної влади, відокремлена від цієї ієрархії. Все це об'єктивно зумовлює існування теоретичної і практичної проблеми визначення і правового регулювання всього комплексу різноманітних відносин, що реально існують між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Ці відносини складаються в ході реалізації наданих згаданим органам функцій і повноважень, а це зумовлює специфіку включення обох згаданих підсистем до державного механізму та їх особливу роль і місце в ньому.

Матеріальною основою цих відносин виступають відповідні муніципальні утворення. Саме в межах їхньої території розгортаються відносини між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, реалізуються їхні повноваження. Функціонально-змістовне наповнення цим відносинам надають функції та повноваження відповідних органів - органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

У поєднанні з конкретним суб'єктним складом всі різнопорядкові відносини між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади синтезуються в загальний комплекс суспільних відносин та піддаються владно-організуючому впливові з боку держави як центру, осердя управління суспільством [19, c. 195].

Важливе значення має насамперед правове регулювання зазначених відносин, адже саме воно стабілізує та типізує їх, узагальнює накопичений досвід, відсікає небажані та шкідливі прояви діяльності тощо. Об'єднання цих правовідносин в єдиний блок та доцільність його системного аналізу у зв'язку з управлінськими та юридичними особливостями функціонування виконавчої влади та системи місцевого самоврядування в Україні зумовлено такими обставинами.

По-перше, спільний локальний територіальний характер діяльності згаданих систем влади. Вони утворюються і діють на одній території, яка територіально обмежує сферу їх компетенції і відповідно зумовлює їх тісну співпрацю.

По-друге, обов'язковий характер їх формування, тобто їх утворення не є факультативним, а прямо передбачено відповідними законодавчими актами, і в першу чергу Конституцією України, як важливий елемент здійснення влади народом та від імені народу на місцях. Це вказує також на обов'язковий характер взаємовідносин відповідних державних та самоврядних органів між собою.

По-третє, саме держава передбачає відповідні напрями та завдання у спеціальних законодавчих актах та відповідним чином орієнтуючи правотворчу та правозастосовчу діяльність самоврядних органів та місцевих органів виконавчої влади.