Конституційний статус місцевих державних адміністрацій

На місцеві державні адміністрації покладається здійснення державного контролю за дотриманням відповідного законодавства на їх території. Фактично вони повинні перейняти функцію загального нагляду прокуратури, яка його поки що здійснює в межах Перехідних положень Конституції України.

Аналіз статусу місцевих державних адміністрацій вказує на те, що ці органи покликані відігравати ключову роль в реалізації державної політики і законодавства на місцях. Місце і роль цих адміністрацій в системі виконавчої влади визначається їх відносинами з Кабінетом Міністрів України як вищим органом виконавчої влади та міністерствами і центральними відомствами України. Однак, у силу особливої ролі Президента України в організації та діяльності виконавчої влади, саме відносини місцевих державних адміністрацій з ним мають першочергове значення.

Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України. Глава держави може за власною ініціативою змістити з посади голову будь-якої місцевої державної адміністрації. Але частіше Президент має шанс зміщувати з посад голів цих адміністрацій при здійсненні політичного арбітражу у разі конфліктів між даними головами і відповідними районними та обласними радами, між головами місцевих державних адміністрацій різних рівнів (районного та обласного рівня) тощо. Так, обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Президент України має право контролю за актами місцевих державних адміністрацій. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути скасовані Президентом України.

Однак практика свідчить про те, що відповідальність місцевих державних адміністрацій, їх голів перед Президентом України не зводить їх відносин тільки до ієрархічних. Глава держави також радиться з головами місцевих державних адміністрацій. При Президентові України створена консультативно-дорадча Рада регіонів, яка складається, зокрема, з голів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій. В деяких ситуаціях Рада регіонів виконує політичну роль [13, c. 65-66].

1.2. Правове регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій

Склад місцевих державних адміністрацій формують їх голови, які в межах бюджетних асигнувань, передбачених на утримання місцевих державних адміністрацій, визначають їх структуру. Приблизні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, були прийняті постанови Кабінету Міністрів України «Про примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій» від 27.04.2000 р. № 733, «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій» від 18.05.2000 р. № 821, «Про примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів обласних, Севастопольської міської, районних державних адміністрацій» від 22.06.1999р. № 1101.

Окремі управління та відділи держадміністрацій діють на підставі типових положень про ці управління (відділи), що затверджуються постановами уряду.

На сучасному етапі існує достатньо розмите уявлення про функціональну систему виконавчої влади. Це частково зумовлено тим, що повна «чистота» системи виконавчої влади у функціональному значенні не є можливою, оскільки Конституція України розширює діапазон виконання державних функцій на основі передачі повноважень органам місцевого самоврядування. Так, у ст. 143 Основного Закону зазначається, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Важливо врахувати, що у будь-якій демократичній державі функції виконавчої влади здійснюються суб'єктами не лише виключно державної влади, адже, з одного боку, ці функції можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування, а також деяким іншим недержавним структурам (наприклад громадським організаціям), з іншого - ці функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктивно властиві місцевому самоврядуванню як формі реалізації в цілому публічної влади, складовими частинами якої за Конституцією України, є: державна влада та місцеве самоврядування [4, с. 137].

Особливість української моделі організації державної виконавчої влади на місцях полягає в тому, що місцеві органи державної виконавчої влади створюються і діють з метою реалізації контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування, як у країнах із стійкою традицією місцевого самоврядування, а також беруть на себе основний обсяг повноважень з управління відповідними територіями [5, с. 12].

З цього приводу пошук оптимальної моделі територіальної організації влади в цілому нерозривно пов'язаний з децентралізацією та деконцентрацією повноважень центральних органів виконавчої влади, розмежуванням та збалансуванням (з метою уникнення дублювання повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування) [6, с. 5].

У контексті структурної перебудови відносин між центром і місцевими органами влади переміщення вектора управлінського впливу в регіони, проблеми збалансування відносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями потребують подальшого опрацювання. її метою, на думку Ю. Битяка, є необхідність більш чіткого розмежування функцій і компетенції між центральними та місцевими державними органами; закріплення на законодавчому рівні процесу делегування повноважень і механізмів розв'язання конфліктів, що виникають [7, с.5].

Сьогодні, на думку дослідників, реформи в структурах системи виконавчої влади здійснюються непослідовно: відбуваються перестановки та заміна керівників, перейменування органів виконавчої влади, ліквідація одних видів і нарощування інших, переливання повноважень по рівням управління за відсутності уваги до відповідальності органів і посадових осіб [8, с. 35]. У результаті система не змінює своїх виробничих параметрів і немає показників зміни якості управління.

1.3. Місцеві державні адміністрації  та розвиток суб'єктів господарювання

Місцеві державні адміністрації, їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні і перед Кабінетом Міністрів та підзвітні і підконтрольні йому. Конституція дозволяє Кабінету Міністрів, який пропонує Президенту України кандидатури голів місцевих державних адміністрацій, формувати свої регіональні команди. Але через неполітичний характер Кабінету Міністрів він не дбає про створення в регіонах команд своїх однодумців. Кабінет Міністрів заслуховує звіти місцевих державних адміністрацій, їх голів, а також проводить перевірки їх діяльності. На пропозицію Уряду Президент України може звільнити будь-якого голову місцевої державної адміністрації, а також скасувати його будь-який акт. Отже, відносини Кабінету Міністрів з місцевими державними адміністраціями опосередковуються Президентом України, якому належить роль політичного арбітра у конфліктах між ними. Зрозуміло, це не значить, що місцеві державні адміністрації можуть переконати Президента України змістити Кабінет Міністрів. Але той факт, що глава держави втручається у відносини Уряду з підпорядкованими йому адміністраціями, робить ці відносини для останніх більш ліберальними.

Намітилась тенденція призначення на високі урядові посади представників обласних державних адміністрацій. Таким чином, місцеві державні адміністрації стають кузнями кадрів для урядових структур.

Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про. виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.

Відносини місцевих державних адміністрацій з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади згідно із Законом є у значній мірі партнерськими. Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

Реформування в системі органів виконавчої влади, як зазначає В. Авер'янов, передбачає, перш за все, зміну структури органів виконавчої влади з поступовим переходом від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та відповідним скороченням їх чисельності. Тому суттєвої зміни потребує вся система місцевих органів виконавчої влади [11, c. 201-202].

Розгалужена система територіальних підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що функціонує нарівні з місцевими державними адміністраціями, які також мають складну структуру, відсутність чіткого розподілу функцій між цими органами призводить до дублювання споріднених функцій. Виникає ситуація, коли один і той самий орган здійснює і стратегічне планування, і виконавчу, і контрольно-наглядову діяльність. Функції державного управління виявляються занадто централізованими. У зв'язку з цим необхідно значно спростити систему місцевих органів виконавчої влади, забезпечивши спеціалізацію управлінської діяльності та скоротивши надлишкові структури. Разом із тим необхідною умовою забезпечення ефективного регіонального управління є запровадження повноцінного регіонального самоврядування. Слід надати районним і обласним радам право утворювати власні виконавчі органи, суттєво розширити їх повноваження та віднести до їх відання найважливіші питання регіонального управління. У цьому плані актуальним питанням залишається координація відносин між місцевими органами виконавчої влади (держадміністраціями) та органами місцевого самоврядування. Попри позитивний досвід гармонізації відносин між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування [10, с. 40-44], не всі проблеми в даній сфері вирішені. З одного боку, суттєвою проблемою залишається питання делегування повноважень, а з іншого - загрозою місцевому самоврядуванню є намагання органів державної влади втягти їх у політичне протистояння [11, с. 135], штучно політизувати процеси місцевого управління.

На думку М. Воронова та В. Скрипничука, роль органів місцевого самоврядування в організації життя населення територій має поступово зростати при збереженні сильних контрольно-наглядових повноважень державних адміністрацій. Це, у свою чергу, вимагає, щоб конституційна, адміністративна реформи були повними, всебічними, матеріально та фінансово забезпеченими, пов'язаними з упорядкуванням чинного законодавства. Як зазначає В. Кампо, така система управління на місцях має бути збалансованою; в ній неможливі елементи дублювання, а також домінування однієї з управлінських структур над іншими; неприпустимим було б повне поєднання в одних управлінських структурах повноважень і функцій держави та самоврядування (місцевого чи регіонального), бо це суперечить конституційному принципу розмежування сфер діяльності держави та громадянського суспільства [13, с. 70].

Одним із заходів подальшого реформування державного управління та місцевого самоврядування стало попереднє схвалення Верховною Радою України змін до Конституції України від 08.12.2004 р.

Слід констатувати, що Конституція України в цілому визначила принципові засади функціонування виконавчої влади, встановила пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень і порядку діяльності органів виконавчої влади. Проте ця регламентація відстає від потреб управлінської практики. Фактично діє лише Закон України «Про місцеві державні адміністрації» [1], а такі закони як «Про Президента України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» тощо дотепер не прийняті. Законодавчо не врегульовані питання про відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені, про контроль за діяльністю органів виконавчої влади, у тому числі судовий, та ін.

Аналіз положень Закону «Про внесення змін до Конституції України», а також законопроекту № 3207-1 дозволяє вести мову про те, що досягнення його цілей в умовах відсутності законів, спрямованих на конкретизацію положень Конституції України, є дуже проблематичним.

Безумовно, Основний Закон потребує внесення змін в частині засад адміністративно-територіального устрою держави, системи місцевого самоврядування й органів виконавчої влади на місцях, функцій місцевих державних адміністрацій, процедури дострокового припинення повноважень глави держави в порядку імпічменту. Необхідно вдосконалити систему державного управління в питаннях централізації та децентралізації влади, збалансованості загальнодержавних інтересів з інтересами регіонів і територіальних громад, провести перегляд функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, конституційно забезпечити розмежування компетенції місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування; при цьому за держадміністраціями доцільно закріпити тільки контрольно-наглядові функції, а не управлінські, як це має місце сьогодні.

Світовий досвід переконливо свідчить, що перехід значної частини повноважень від держави до місцевого самоврядування забезпечує наближення влади до людей, ефективне використання ресурсів, стабільний політичний і суспільно-економічний розвиток територій [14, с. 79-80]. Виконавчі структури повинні існувати лише на центральному та регіональному рівнях.

Сьогодні позитивним кроком є відмова (поки що тільки на рівні законопроекту №3207-1) від утворення держадміністрацій на рівні районів, а також поява у ст. 140 Конституції положень про власні виконавчі органи обласних і районних рад. Очолюватиме їх відповідно голова обласної та районної ради, який, у свою чергу, обиратиметься відповідною радою.

Разом із тим по суті недоторканним залишається інститут місцевих державних адміністрацій на обласному рівні. В аналізованому законопроекті їх повноваження, зазначені у ст. 119, залишаються практично без змін. У віданні місцевих державних адміністрацій на цьому рівні залишаються повноваження щодо підготовки та виконання відповідних обласних бюджетів. Таким чином, новостворювані виконавчі органи обласних рад майже повністю позбавляються основних важелів управління.

Отже, обласні державні адміністрації, їх голови мають достатньо засобів впливу на районні державні адміністрації.

Проведений аналіз місця і ролі місцевих державних адміністрацій як ланки системи органів виконавчої влади дозволяє зробити висновок про те, що адміністрації достатньо ефективно інтегровані в дану систему, перш за все завдяки особливій ролі Президента України в мобілізації та централізації виконавчої влади [17, c. 26-27].

Розділ 2. Взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування як умова ефективного функціонування механізму державного управління

2.1. Особливості взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Ефективність механізмів державного управління є ключовим фактором у сфері державних реформ багатьох країн, у тому числі і для України. Проведенню таких реформ, їх результатам приділяється велика увага науковців різних країн.

Лише за наявності досконалого механізму може здійснюватися ефективне державне управління. Механізм державного управління - це система певних взаємодіючих ланок, які забезпечують вплив держави на суспільство. До однієї з таких ланок і належать органи державного управління та місцевого самоврядування. Хоча місцеве самоврядування згідно з Конституцією України не входить до механізму державного управління, але в структурі повноважень цих органів є як самоврядні, так і делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом. Нині в Україні спостерігається певна напруженість у відносинах між органами державного управління, а саме місцевими державними адміністраціями (МДА) та органами місцевого самоврядування, відповідно обласними, районними і міськими радами. Так, згідно із законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" ради як представницькі органи звітують перед виборцями практично за діяльність МДА, але водночас реально вплинути на цю діяльність вони не можуть. А оскільки обласні й районні ради не мають власних виконавчих органів (а тільки виконавчий апарат забезпечення діяльності самої ради), то відповідні повноваження здійснюються МДА. Ці повноваження номінально визначаються як делеговані (ст. 44 Закону про місцеве самоврядування в Україні), хоч звичайно делегованими є такі повноваження, що можуть передаватися на встановлений термін у певних випадках і на конкретних умовах. Нечіткий розподіл повноважень органів МДА та місцевих рад на власні та делеговані призводить до умовного застосування визначення "делеговані повноваження" і сприяє розмиванню відповідальності цих органів. Тобто спостерігається певне поєднання принципів державного управління та місцевого самоврядування. Відбувається делегування повноважень по горизонталі, замість чіткого розмежування сфери дії державного управління та місцевого самоврядування. Фактично в областях та районах діє двовладдя, що призводить, у свою чергу, до конфліктів між органами державного управління та місцевого самоврядування саме через різне розуміння межі виконання своїх функцій і повноважень [19, c. 191-192].