История государственного и муниципального управления

В области государственного управления важнейшей и первоочередной мерой стала, реформа суда и налогообложения  городского населения. Это была попытка  введения своеобразного городского самоуправления. Прекрасно понимая  крепостническую суть статуса посадского человека (и купца, и ремесленника), которого нещадно давила законными  и незаконными поборами архаичная  машина государственного управления, Петр I решил изъять города из-под  воеводского и приказного управления в собственное, царское, подчинение, рассчитывая при этом получить от налогов в бюджет больше денег, чем  раньше. И эта была главная задача. 30 января 1699 г. Петр издал указ о самоуправлении городов и выборах бурмистров. Избранники образовывали собой бурмистрские палаты или ратуши, отныне ведавшие сбором доходов и управлением  в городах. Главная Бурмистрская палата (Ратуша) в Москве ведала всеми  выборными людьми в городах России, а ее члены с докладом, прежде всего о денежных поступлениях входили  прямо к государю.

Сначала система  бурмистрских палат вводилась на местах, на добровольных началах и  с условием уплаты двойных налогов. В конечном счете, жизнь заставила  и добровольность самоуправления, и  двойные поборы отменить. Только тогда  реформа городского управления получила реальное воплощение.

В первые годы царствования Петра I громоздкая и рыхлая приказная  система государственного управления структурно почти не изменялась; первые преобразования лишь намечали контуры  будущих отраслей государственного управления. Например, Иноземный и  Рейтарский приказы слились в  новый Приказ Военных дел, вместо Стрелецкого возник Приказ Земских  дел и т.д. Наряду с новыми приказами (Морской, Артиллерии, Провиантский и  др.) возникали некоторые канцелярии (Главная Ближняя Канцелярия, мундирная, банная и т.п.).

Плавному изменению  подверглось и ключевое звено  государственного управления - Боярская дума. Из сосредоточения родовитости  и знатности это учреждение превращалось в собрание деятелей разного происхождения: все больше появлялось выходцев из рядового дворянства и приказных людей. Первым лицом в Думе стал простой стольник князь Ф. Ю. Ромодановский. В думные бояре теперь почти не возводили, а в силу возраста прежние думные бояре становились меньшинством. Да и практическая деятельность Думы шла на убыль. Падение значения Боярской думы также происходило постепенно и, прежде всего, отразилось на численном росте Думы. Если при Иване Грозном в Думе сидел 21 человек, то при Алексее Михайловиче -- уже 59, а при Федоре Алексеевиче -- 167 См.: Омельченко О.А. Становление абсолютной монархии в России. - М.: Наука, 1968. С. 47.. В силу этого если раньше Дума могла собираться каждый день и весьма оперативно, то теперь это сделать было затруднительно. Дума стала собираться лишь по торжественным, парадным случаям. Действительные функции Думы стали осуществляться лишь ее частью, так называемой комнатой, включавшей в себя весьма узкий круг лиц, наиболее приближенных к царю.

Немалая забота была проявлена и о казне. С легкой руки Алексея Курбатова, безвестного  дотоле дворецкого Б. П. Шереметева, введена  была гербовая бумага для деловых  документов, что дало казне немалую  выгоду: цена бумаги зависела от суммы  заключаемой сделки. В 1700 г. у владельцев территории торжков было отнято право  сбора пошлин, отменены архаичные  тарханы. В 1704 г. все постоялые дворы  были взяты в казну (как и доходы с них).

Важные коррективы внесли в денежную систему. В конце XVII в. серебряных копеек и денежек  не хватало, и вместо них распространились суррогаты: разрубленные пополам или  на трети копейки, а также кожаные  “жеребьи” (“доли” копейки). По указу  царя с марта 1700 г. были введены вместо суррогатов медные денежки, полушки  и полуполушки. С 1700 г. стали входить  в оборот и крупные золотые  и серебряные монеты. За 1700-1702 гг. денежная масса в стране резко увеличилась (почти в десять раз). Началось неизбежное, хотя и медленное обесценивание  монеты.

Важнейшим направлением реформ было форсированное строительство  казной железоделательных заводов (доменных и молотовых комплексов, оружейных мастерских). Их строительство  велось на северо-западе России (в Карелии  на Олонце, Белозерье и в Устюжском  крае). Но особенно активно велось строительство  на Урале, где уже в 1701 г. начали действовать  Каменский и Невьянский заводы.

На манер судостроительных компаний была попытка (бесплодная) основать и купеческие компании, что растревожило западных негоциантов. Только на уровне проекта остались и намерения  Петра I объединить управление городов  и уездов, основав так называемые провинции.

Глава 2 Проведение реформ

2.1 Реформы органов власти  и управления

В первой четверти XVIII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов  власти и управления. Их сущностью  было формирование дворянско-чиновничьего централизованного аппарата абсолютизма.

Важнейшими являлись реформы государственного аппарата, управления. В России государство  к тому времени начинает играть необычайно большую роль во всех сферах жизни, а в идеологии складывается буквально  культ абсолютистского государства. В то же время прежний государственный  аппарат, содержавший в себе много  архаических черт, не справлялся со стоявшими перед ним задачами, государственная машина давала сбои...

Указом 2 марта 1711 года был образован новый высший орган  исполнительной и судебной власти -- Сенат, обладавший значительными законодательными функциями. Он заменил Боярскую Думу. Чем не устраивала Петра Боярская дума, в чём смысл и значение проведённой реформы?

Ответ на эти вопросы  дал ещё В.И.Ленин: «Монархия XVII века с боярской думой не похожа на чиновничьи-дворянскую монархию XVIII века». Следовательно, отличие  монархии XVII века от монархии XVIII века состояло в том, что первой сопутствовала  Боярская дума, в то время как  характерной особенностью второй являлось управление страной при помощи дворян-чиновников.

Назначения в  Сенат, как и освобождение от присутствия  в нём, производились царём, руководствовавшимся  при этом отнюдь не породой, а способностями  кандидата в сенаторы. В итоге  зависимость сенатора от царя была неизмеримо большой. В этом проявилась одна из черт утверждавшейся в России абсолютной, то есть неограниченной монархии.

В 1711 г. вместо Боярской думы был образован Правительствующий  Сенат, состоявший из 9 человек, назначенных  монархом. Трое являлись представителями  знати (князья М. В. Долгорукий, Г. И. Волконский, П. А. Голицын), трое - бывшие члены Боярской думы и трое - из дворян. Решения Сената принимались коллегиально, на общем  собрании и скреплялись подписями  сенаторов. Сенат занимался вопросами  комплектования армии, развитием торговли и промышленности, контролировал  финансы. Он также являлся органом  надзора за разветвленным бюрократическим  аппаратом. Для этого были введены  должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и тому подобных действиях, наносящих вред государству. Ими  руководил обер-фискал, входивший  в состав Сената. Доносы фискалов ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата - особое судебное присутствие из четырех  судей и двух сенаторов. Петр поощрял  фискалов, освободив их от податей, подсудности местным властям  и даже ответственности за ложные сведения.

Хотя Сенат был  руководящим контролирующим органов, но и за его деятельностью был  установлен контроль. За работой Сената следил генерал-прокурор (П. И. Ягужинский) и обер-прокурор, которым подчинялись  прокуроры во всех других учреждениях. Генерал-прокурор контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Сам генерал-прокурор и его помощник обер-прокурор подчинялись только царю, подлежали только его суду. Действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, генерал-прокурор выступал как “око царево и стряпчий о делах государственных”.

В 1717- 1721 гг. приказы  были заменены коллегиями. Они отличались единообразными штатами и четким разграничением обязанностей. В 1718 г. были ликвидированы старые приказы и  взамен их введены коллегии. Было учреждено  всего 11 коллегий:

1)Коллегия "чужестранных  дел";

2)Коллегия военных  дел; 

3) Адмиралтейств-коллегия (по военно-морским делам);

4) Камер-коллегия (ведавшая  сбором государственных доходов);

5) Штатс-коллегия (ведавшая  государственными расходами);

6)Ревизион-коллегия;

7)Берг-коллегия (ведавшая  горной промышленностью);

8)Мануфактур-коллегия (ведавшая всей остальной промышленностью);

9)Коммерц-коллегия (ведавшая торговлей).

Несколько позднее  были учреждены Вотчинная коллегия, которая ведала делами Поместного приказа, и Юстиц-коллегия. На смену прежнему, весьма хаотичному приказному управлению, пришли новые центральные учреждения отраслевого типа. Во главе каждой коллегии стоял президент, при нем  вице-президент, несколько коллежских советников и асессоров. В каждой коллегии была канцелярия во главе  с коллежским асессором и архивариусом. Большое значение имела личная канцелярия Петра, которая называлась "Кабинетом".

Коллегии не охватывали всех отраслей управления. По-прежнему дворцовое, ямское, строительное, медицинское  дело и некоторые другие находились в ведении специальных приказов, палат и контор.

С учреждением сената ратуша, хотя не была уничтожена, но потеряла своё прежнее значение, и власть губернаторов стала простираться на торговое сословие. Губернаторам было отдано ямское дело, а ямской приказ был упразднён. На них же было возложено  отыскание металлических руд, и  особый существовавший до сих пор  приказ рудных дел был уничтожен. С целью преобразования монетной системы учреждено особое место, так называемая купецкая палата». Н.И. Костомаров. Русская история в  жизнеописаниях её главнейших деятелей. Книга III.Москва: А/О «Книга и бизнес», 1992г., стр.612-613.

Новое положение  о Сенате в 1722 г. зафиксировало его  статус как высшего государственного учреждения империи. Сенат в руках  Петра стал послушным орудием  монарха по управлению страной.

Ломке было подвергнуто  и все областное управление. Указ 18 декабря 1708 года извещал о намерении  создать 8 губерний. До осуществления  губернской реформы страна делилась на 250 уездов, непосредственно подчинявшихся  центральным учреждениям в Москве - приказам. Теперь между уездной  администрацией и приказами должна была появиться промежуточная инстанция - губернские власти. Во главе губернской администрации стояли губернаторы, пользовавшиеся на управляемой территории всей полнотой судебной, административной и военной власти. Губернаторами  Пётр назначал близких себе людей. Во главе Петербургской губернии был  поставлен Меньшиков, Воронежской - адмирал Фёдор Матвеевич Апраксин, Казанской - его брат Пётр Матвеевич, Московской - боярин Тихон Никитич  Стрешнёв. Губернские учреждения должны были начать работать с 1710 года. Вся  страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую и Ингерманляндская. Позднее были образованы еще три  новые губернии: Нижегородская, Астраханская и Рижская, а Смоленская была расформирована. У губернатора был свой штат помощников. В 1713г. была сделана попытка создать  при губернаторе "консилиум" (совет) из местных дворян.

Губернские учреждения должны были укрепить местную администрацию. Огромные права губернатора позволяли  ему оперативно подавлять вспышки  недовольства в самом зародыше. Учреждение губерний давало правительству ещё  одно преимущество - появилась возможность  более эффективно взимать налоги, набирать рекрутов и мобилизовывать людей на строительные работы. Эффективность  обеспечивалась наличием в распоряжении губернаторов воинских команд, используемых и для выколачивания недоимок, и для привлечения на службу в  армию и во флот крестьян и горожан.

В 1719 г. областная  реформа получила дальнейшее свое развитие: основной административной единицей на местах стала провинция. Всего было образовано 50 провинций. Во главе каждой из провинций стоял воевода, оказавшийся  в зависимости от губернатора. Воевода  руководил канцеляриями рекрутского  сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и другими учреждениями. Каждая провинция  в свою очередь разделялась на дистрикты. Во главе каждого дистрикта  находился комиссар из состава местного дворянства. Одной из мер укрепления государственной власти на местах была система расквартирования войск. Полковой дистрикт имел большое значение как  военно-полицейская административная единица.

Вся эта сложная  система органов власти и управления имела четко выраженный продворянский  характер и закрепляла активное участие  дворянства в осуществлении своей  диктатуры на местах. Но она одновременно еще больше расширила объем и  формы службы дворян, что вызывало их недовольство.

2.2 Реформа центрального управления

Реформа государственного аппарата началась в конце 1717-го - в  начале 1718 года, когда Петр I составил своеобразную программу предстоящих  преобразований: он определил число  и компетенции коллегий, назначил в них президентов, обязал их выбрать  подручных. Но особенно для нас интересен документ от 12 декабря 1718 года, озаглавленный: "Реестр коллегиям. О должности, что в которой управлению надлежит. " Он позволяет представить нам первоначальную структуру нового центрального аппарата: "

1) Чужестранных  дел (что ныне Посольский приказ). Всякие иностранные и посольские  дела и пересылка со всеми  окрестными государствами и приезды  послов и посланников и приезды  курьеров и других иноземцев; 

2) Камор (или  казенных сборов). Всякое расположение  и ведение доходов денежных  всего государства; 

3) Юстиция (то  есть расправа гражданских дел). Судные и розыскные дела; в  той же коллегии в ведении  и Поместный приказ;

4) Ревизион. Счет  всех государственных приходов  и расходов;