История государственного и муниципального управления

5) Воинской. Армия  и гарнизоны, и все воинские  дела, которые были ведомы в  Военном приказе и которые  прилучаются во всем государстве; 

6) Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими  служители, к тому принадлежащими  морскими делами и управлению;

7) Коммерц. Смотреть  над всеми торгами и торговыми  действиями;

8) Штатс-контор (казенный  дом). Ведение всех государственных  расходов;

9) Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочие  ремесла и рукоделия, и заводы  оных и размножение, притом  же и артиллерия Евгений Анисимов "Время петровских времен" Ленинград  1989.".

Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных  дел занимали привилегированное  положение в системе государственных  учреждений благодаря тому огромному  значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря  той огромной роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие  из первых сподвижников Петра: генерал-фельдмаршал  светлейший князь А. Д. Меньшиков, генерал-адмирал  граф Ф. М. Апраксин и канцлер граф Г. И. Головкин. Эти коллегии возникли не на пустом месте, так как в начале Северной войны создание новой армии, флота, активная дипломатия потребовали  иных, отличных от старых, форм организации  аппарата. Военный и Адмиралтейский приказы и Посольская канцелярия (Посольский приказ) были четко сориентированы на специализацию. Именно в них, быстрее  чем где бы то ни было, прижились  коллегиальные методы ведения дел. Все это впоследствии облегчило  переход к коллегиям.

Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий - основа основ камеральной  системы. Главной фискальной коллегией  стала Камер - коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием  поступлений. Расход на нужды государства  осуществлялся через Штат контор-коллегию, игравшую роль центральной кассы, а  наблюдение и контроль за расходами  за работой финансовых органов поручался  независимой от других коллегий Ревизион-коллегии. Трехчленное деление фиска имело  огромное значение в государственном управлении. В старом приказном аппарате эти три финансовые функции - приход, расход и контроль - осуществлял практически каждый приказ. Как правило, приказ сам облагал население налогами, часто шедшими на его нужды и под его собственным контролем. Теперь все изменилось финансовая "чересполосица" XVII века была существенно потеснена.

Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии. Она  заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции  у многих приказов несудебного профиля. Произошла резкая унификация, централизация  юстиции - ведь для дореформенного периода  было характерно смешение управленческих и судебных функций. Теперь, с образованием Юстиц-коллегии, произошла резкая перемена, но ее значение не следует переоценивать, так как по мере уточнения компетенции  новой коллегии, из ее ведения "выпали" многие социальные группы населения: горожане, промышленники и работные - отошли в ведение Коммерц - колегия, Берг-Мануфактур-коллегий, Главного магистрата, военными занимались Военная и Адмиралтейская коллегии, монастырскими - Синод и так далее. Все это были издержки сословного строя, существовавшего в России в рамках феодализма.

Особое место  в системе управления заняли коллегии, ведавшие торговлей и промышленностью, Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия. В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами, включая как судебную, так и административную власть.

Состав петровских коллегий при жизни Петра претерпевал  существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Синод, который был выведен из подчинения Сената. В 1722 году из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия, образована для управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего  управления поместными делами Вотчинную  контору Юстиц-коллегии сделали  отдельной коллегией - Вотчиной. Ревизион - и Штатс-контор - коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената. Всего  в 1721 году было 11, а в 1723 году - 10 коллегий.

Коллегии стали  основой центральной системы  управления, хотя от старого приказного управления сохранилось много более  мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии, Преображенский приказ и  некоторые другие.

2.3 Реформы высшего управления

Реформа центрального управления проводилась параллельно  с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении  структуры, компетенций и состава  высшего правительственного учреждения - Сената - в целях приспособления его к системе новых центральных  учреждений - коллегий.

Наиболее полно  новое положение Сената в системе  власти отразила "Должность Сената" специальная инструкция, определявшая власть, устройство, делопроизводство Сената в новых условиях. С 1718 по 1722 год Петр шесть раз перерабатывал  проект "Должности" так как  этот документ имел большое значение для него.

Сенат занимал ключевое положение в петровской государственной  системе. Он сосредотачивал судебные, административные и законосовещательные  функции, ведал губерниями, а также - коллегиями и другими центральными учреждениями. Поначалу в 1718 году, Петр распорядился, чтобы в состав Сената вошли все президенты коллегий. Идея была заманчива - коллегиальный принцип  пронизывал все управление: коллегии управлялись коллегией, состоящей  из президентов коллегий. Однако вскоре от этой идеи пришлось отказаться: сосредоточение в одних руках обязанностей президента и сенатора эффекта не дало, кроме  того, президенты были перегружены  работой в своих коллегиях.

Работал Сенат согласно коллегиальным принципам. Единство места, времени и состава присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената - бюрократического учреждения, сохранялось и фиксировалось "Должностью":

1. Без согласия  всего Сената ничто делать  подобает, паче же ниже, что вершить  возможно;

2. Ежели ж бы  иногда кто за болезнию или  некоторой крайней нужды не  в присутствии был, того для  делам оставленным быть не  надобно; 

3. Однако о важных  делах и отсутствующим подобает  прежде вершения всякому осведомлено  быть; сии отлучки раумеетца кроме  дальних и ево мнение на  письме получить;

4. И надобно,  чтоб всякие дела не в обособливых  домах или в беседах, но в  Сенате вершить и в протокол  введенным быть надлежит;

5. И не надлежит  же сенатским членам никого  посторонних с собою в Сенат  брать, которому бы тамо по  званию своему быть не подобало".

В истории государственной  реформы особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Он свидетельствует  об умении Петра оценивать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в  планы преобразований. Поняв ошибочность  ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должны сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов  из Сената и признал неудачу своей  затеи создать коллегию коллегий. Кроме того, указ углубил реформу  Сената, заложил в его основу некоторые  новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. Указом создавался важнейший орган самодержавного государства XVIII века прокуратура. К  ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В. Н. Зотова в должности генерал -ревизора, и в конце концов в 1722 году по образу французского государственного аппарата в России появился генерал-прокурор.

На этой основе был образован целый институт, возглавляемый генерал-прокурором - институт публичного, явного надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших  сподвижников Петра П. И. Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при Сенате, введена должность  помощника генерал-прокурора - обер-прокурора, а самое главное вводилась  должность прокурора во всех центральных  учреждениях. Коллежские и судебные прокуроры были независимы от своих  учреждений, подчинялись непосредственно  генерал-прокурору.

Чтобы обезопасить  свою систему от должностных преступлений, Петр считал необходимым продублировать институт явного государственного надзора  институтом тайного надзора. Речь идет о фискалах - чиновниках, название должности которых стало печально знаменито в России. Впервые о фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711 года: "Учинить фискалов во всех делах, а как быть им, пришлеца известие".

Фискал не нес  ответственности за ложные доносы, ибо, как утверждал указ 1714 года, "невозможно о всем аккуратно  ведать". Документы доносят до нас крайне негативное отношение  современников к фискалам. С одной  стороны, сам характер деятельности состоящих на государственной службе тайных надзирателей и доносчиков, защищенных законом от наказания  за ложный донос, сделал их презираемыми, а их работу - грязной, нечистоплотной, связанной с наушничеством, нарушением моральных норм. С другой стороны, для чиновников, причастных к обогащению за счет казны, деятельность фискалов представляла реальную опасность. Петр всячески поддерживал фискалите, пологая, что, когда речь идет об интересах  государства, необходимо поступиться  моралью.

Сенатская реформа  способствовала развитию института  фискальства уже на новом уровне. В 1723 году был назначен генерал-фискал, а в 1725 году опубликована разработанная  Петром "Должность" генерал - фискала  и его помощника - обер - фискала. Уже ее преамбула говорит о  тех задачах, которыми предстояло заниматься главным фискалам: "О должности  генерал -фискала и его помощника  государственного обер - фискала.

Институты прокуратуры  и фискалитета были прочно связаны: фискалы доносили о делах прокурорам и генерал-фискалу, подчиненному генерал-прокурору. Прокуратура и фискалитета были звеньями одной цепи контроля, который  создавался Петром как в связи  с реформой Сената, так и в связи  с реформой судопроизводства.

2.4 Реформы низшего управления

Создание нового полноценного государственного аппарата, построенного на принципах камерализма: субординации, дифференциации, регламентирования - было бы невозможно, если бы реформа  не коснулась низшего звена управления - местного аппарата. Естественно, что  областная реформа проводилась  параллельно с реформой центральных  и высших ведомств и основывалась на тех же принципах. Более того, при создании нового областного устройства также был использован шведский административный опыт, отраженный в  специальном проекте Г. Фика - агента Петра I, побывавшего в Швеции и  хорошо изучившего шведскую административную систему.

Проект Фика, воспроизводящий  шведское устройство местного управления, обсуждался в Сенате и был принят за основу с определенными изменениями, учитывающими специфику России.

Элемента шведской системы были сохранены. Провинция  стала основной единицей областного управления. Существовавшие к этому  времени 11 губерний были поделены на 45, а затем на 50 провинций. Губернии не были отменены, хотя власть губернатора  распространялась только на провинции  губернского города. Примечательно, что в будущем - при Екатерине II - петровские провинции стали губерниями.

Провинции делились на дистрикты, в которых сидели земские  комиссары; общее руководство провинциями  осуществляли воеводы, подчинявшиеся  непосредственно Сенату, за исключением военных и апелляционных дел, по которым они подчинялись губернаторам. Инструкция провинциальному воеводе, принятая в 1719 году, делала его полновластным правителем в своей провинции. Под его руководством находились конторы камериров (надзирателей земских соборов), а также рентрея (место, где сосредотачивались денежные средства). Кроме того, воевода руководил канцеляриями рекрутского сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и другими учреждениями.

С проведением второй областной реформы сеть местных  учреждений стала заметно гуще, чем  раньше, а редкие уезды допетровской России выглядели анахронизмом по сравнению  с мощной разветвленной структурой губернии, провинции, дистриктов.

В основу областного устройства, возникшего к концу петровского  царствования, также были положены принципы камерализма. Все местные  учреждения были тесно связаны с  соответствующими центральными органами - коллегиями. Сверху донизу было установлено  единообразие, достигаемое единством  внутреннего устройства, четкостью  соподчинения, идентичностью компетенции  органов и должностей одного административного  уровня на территории всей страны. С  этого момента был задействован "бюрократический принцип единообразия". Государство, строившееся на регулярной основе, должно было стремиться к единообразию, так как это облегчало реализацию указов центра и контроль за их исполнением.

Заключение

Главным итогом всей совокупности Петровских реформ стало  установление в России режима абсолютизма, венцом которого стало изменение  в 1721 г. титула российского монарха - Петр объявил себя императором, а  страна стала называться Российской Империей. Таким образом, было оформлено  то, к чему шел Петр все годы своего царствования - создание государства  со стройной системой управления, сильной  армией и флотом, мощной экономикой, оказывающего влияние на международную  политику. В результате Петровских реформ государство не было связано  ничем и могло пользоваться любыми средствами для достижения своих  целей. В итоге Петр пришел к своему идеалу государственного устройства - военному кораблю, где все и вся  подчинено воле одного человека - капитана, и успел вывести этот корабль  из болота в бурные воды океана, обходя все рифы и мели. Россия стала  самодержавным, военно-бюрократическим  государством, центральная роль в  котором принадлежала дворянскому  сословию. Вместе с тем отсталость России не была полностью преодолена, а реформы осуществлялись в основном за счет жесточайшей эксплуатации и  принуждения.

Сложность и противоречивость развития России в этот период определили  и противоречивость деятельности Петра и осуществленных им реформ. С одной стороны, они имели огромный  исторический смысл, так  как способствовали прогрессу страны, были нацелены на ликвидацию ее отсталости. С другой стороны, они осуществлялись крепостниками, крепостническими методами и были направлены на укрепление их господства. Поэтому прогрессивные преобразования петровского времени с самого начала несли в себе консервативные черты, которые в ходе дальнейшего развития страны выступали все сильнее и не могли обеспечить ликвидацию социально-экономической отсталости. В результате петровских преобразований Россия быстро догнала те европейские страны, где сохранилось господство феодально-крепостнических отношений, но она не могла догнать те страны, которые встали на капиталистический путь развития. Преобразовательная деятельность Петра отличалась неукротимой энергией, невиданным размахом и целеустремленностью, смелостью в ломке отживших учреждений, законов, устоев и уклада жизни и быта. Роль Петра Великого в истории России трудно переоценить. Как бы не относиться к методам и стилю проведения им преобразований, нельзя не признать - Петр Великий является одной из самых заметных фигур мировой истории. При всей противоречивости своего характера и действий Пётр I вошёл в историю России как прогрессивный государственный и военный деятель. Социально-экономические процессы, ускоренные преобразованиями петровского времени, продолжались в том же направлении и во второй четверти XVIII века. Это развитие не могли приостановить бездарные преемники Петра I и временно оказавшиеся у власти консервативные круги дворянства.