Институты непосредственной демократии на уровне местного самоуправления

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Таким образом, как это было и ранее, муниципальные выборы должны организовываться и проводиться на основе закона субъекта РФ, положения которого основаны на Федеральном законе  от  12  июня  2002  г.  № 67-ФЗ «Об основных гарантиях

18

избирательных прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации». Регулирующий проведение муниципальных выборов закон субъекта РФ, основанный на Федеральном законе, должен обеспечить правовую базу формирования муниципальной власти, закрепить демократические гарантии избирательных прав граждан. Законодательная регламентация выборов снижает риск принятия представителями муниципальной власти необъективных, конъюнктурных решений, продиктованных их личной заинтересованностью в исходе выборов.

Региональным  законом должны устанавливаться  виды избирательных систем, которые  могут применяться при проведении муниципальных выборов, то есть принципы и условия распределения мандатов по итогам голосования. Уставом муниципального образования должен выбираться один из предлагаемых законом вариантов  избирательной системы. При этом закон субъекта РФ может жестко детерминировать  условия применения в муниципальных  образованиях различных избирательных  систем в зависимости от численности  избирателей, вида муниципального образования  и других обстоятельств. Хотя отсылки  к уставам муниципальных образований  содержатся в отдельных нормах Федерального закона № 67-ФЗ, тем не менее свобода муниципальных образований в регламентации избирательных процедур ограничена рамками закона субъекта РФ.

До настоящего времени в муниципальных образованиях не наблюдалось большого разнообразия видов избирательных систем. При  проведении выборов представительных органов использовалась преимущественно  мажоритарная избирательная система, предполагающая разделение территории муниципального образования на одномандатные  или многомандатные избирательные округа и голосование избирателей за конкретных кандидатов.⁹ Пропорциональная избирательная система, предполагающая голосование жителей всего муниципального образования за

19

выдвинутые  политическими партиями списки кандидатов и распределение мандатов пропорционально  поданным голосам, использовалась крайне редко.

Выборы  депутатов представительных органов  муниципальных образований проводятся обычно по мажоритарной системе относительного большинства. Это означает, что для  получения мандата депутата не требуется  получения более 50 процентов голосов  избирателей, принявших участие  в голосовании, достаточно опередить  по числу полученных голосов иных кандидатов. Такие выборы проходят в один тур, причем Федеральный закон № 67-ФЗ запрещает в этом случае саму возможность признания неизбранным кандидата, получившего относительное большинство голосов избирателей (п. 4 ст. 70).

На выборах  глав муниципальных образований  может использоваться мажоритарная система абсолютного большинства, требующая в качестве условия  избрания получения более 50 процентов (абсолютного большинства) голосов  избирателей, принявших участие  в голосовании. В этом случае может  проводиться второй тур выборов (повторное голосование по двум кандидатурам, набравшим наибольшее число голосов), если в первом туре ни один кандидат не получил абсолютного большинства  голосов избирателей. По итогам повторного голосования избранным считается  кандидат, получивший большее число  голосов по отношению к сопернику (п. 2 ст. 71 Федерального закона № 67-ФЗ).

Согласно  ч. 2 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. Эти сроки в первую очередь зависят от сроков полномочий соответствующих выборных лиц, установленных уставом муниципального образования в заданных федеральным законодательством пределах (от двух до пяти лет). В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 67-ФЗ днями голосования на выборах в органы местного самоуправления являются второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, второе

20

воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов  или депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий органов  местного самоуправления или депутатов, влекущего за собой неправомочность  органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через  шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.¹⁰

Если  представительный орган муниципального образования не назначит муниципальные  выборы в установленный срок, они  должны быть назначены соответствующей  избирательной комиссией по ее решению  или решению суда. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» предусматривает судебный механизм назначения муниципальных выборов. Следует отметить, что суд никогда сам не назначает выборы, он лишь устанавливает сроки, в течение которых это обязаны сделать уполномоченные органы.

Принципиальной  идеей, закрепленной в действующем  федеральном законодательстве, является унификация избирательного процесса в  Российской Федерации, призванная обеспечить единые правовые гарантии формирования органов публичной власти, создать  условия для возможности совмещения выборов различных уровней. Можно  отметить лишь отдельные особенности  организации и проведения муниципальных  выборов, которые предусматривает Федеральный закон № 67-ФЗ.

1. Иностранные  граждане, постоянно проживающих  на территории соответствующего  муниципального образования, на  основании международных договоров  РФ и в порядке, установленном  законом, имеют право избирать  и быть избранными в органы  местного самоуправления (п. 10 ст. 4, п. 3 ст. 17). При этом федеральное  законодательство не допускает возможности     участия     иностранных     граждан     в    выборах    органов

21

государственной власти.

2. Согласно  п. 8 ст. 18 Федерального закона № 67-ФЗ в случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пять. Однако данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка (в последнем случае согласно п. 2 ст. 19 указанного Федерального закона в округе должно насчитываться не более трех тысяч избирателей). В соответствующих случаях муниципальные образования вправе самостоятельно определить число мандатов, приходящихся на избирательный округ.

3. Согласно п. 25 ст. 2 и ст. 35 Федерального закона № 67-ФЗ на выборах глав муниципальных образований, а также депутатов представительных органов муниципальных образований, избираемых по мажоритарной избирательной системе, правом выдвигать кандидатов обладают не только политические партии, но и общественные организации и общественные движения, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые зарегистрированы на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне (при проведении выборов органов государственной власти таким правом обладают только политические партии). Кроме того, общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, и их структурные подразделения вправе создавать союзы с политическими партиями и предлагать им кандидатуры для включения в списки кандидатов на выборах в представительные органы муниципальных образований, проводимые по пропорциональной избирательной системе (п. 2.1 ст. 35). Порядок создания таких союзов определен Федеральным законом «О политических партиях» (п. 5.1 ст. 25, п. 1.1 ст. 26).

22

4. Согласно п. 4 ст. 33 Федерального закона № 67-ФЗ при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства, не превышающей пяти тысяч избирателей, кандидаты не обязаны представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения о размере и об источниках своих доходов, а также о принадлежащем им имуществе. Данное правило, упрощающее участие кандидатов в муниципальных выборах, применяется, если иное не предусмотрено законом субъекта РФ.

5. Согласно  п. 17 ст. 38 указанного Федерального  закона при проведении выборов  в представительные органы муниципальных  образований со средней нормой  представительства избирателей,  установленной законом, но не  более десяти тысяч сбор подписей  избирателей в поддержку выдвижения  кандидатов может не осуществляться, если законом субъекта РФ предусмотрен  заявительный порядок регистрации  кандидатов. Содержание понятия  «заявительный порядок регистрации»  Федеральный закон не уточняет, однако следует сделать вывод,  что законы субъектов РФ не  могут предусматривать в указанных  случаях иные формы барьеров  для лиц, пожелавших стать кандидатами  в депутаты представительного  органа муниципального образования.

6. Пункт  35 ст. 38 Федерального закона № 67-ФЗ разрешает безальтернативное голосование на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, если это предусмотрено законом субъекта РФ. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. При проведении иных выборов Федеральный закон допускает безальтернативное голосование только во втором туре выборов.

7. Согласно  п. 1 ст. 58 Федерального закона № 67-ФЗ при проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что число избирателей в

23

избирательном округе не превышает пять тысяч и  финансирование кандидатом своей избирательной  кампании не производится; в этом случае кандидат уведомляет соответствующую  избирательную комиссию об указанных  обстоятельствах.

8. Пункт  2 ст. 65 указанного Федерального закона  допускает при проведении выборов  в органы местного самоуправления  досрочное голосование избирателей  в случае, если законом не предусмотрено  голосование по открепительным  удостоверениям. Условия и порядок  досрочного голосования определены  нормами Федерального закона № 67-ФЗ.

Федеральное законодательство практически не предусматривает  иной специфики проведения муниципальных  выборов, кроме изложенных выше восьми особенностей. Унификация процедуры  формирования органов народного  представительства иллюстрирует условность разделения публичной власти в Российской Федерации на государственную власть и местное самоуправление. Этапы  организации и проведения муниципальных  выборов (назначение выборов, составление  списков избирателей, образование  избирательных округов и избирательных  участков, формирование избирательных  комиссий, выдвижение и регистрация  кандидатов, ведение предвыборной агитации, проведение голосования, определение  его итогов и результатов выборов) совпадают с этапами организации  и проведения выборов органов государственной власти.¹¹

Избирательная комиссия муниципального образования  организует в соответствии с законом  субъекта РФ и уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, а также местного референдума. Она  формируется в количестве пяти –  одиннадцати членов с правом решающего  голоса.

Формирование  избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования в

24

порядке, установленном  ст. 24 Федерального закона № 67-ФЗ. Однако, согласно п. 7 ст. 22 указанного Федерального закона, если комиссия не будет сформирована в установленный законом срок либо если представительный орган муниципального образования отсутствует, состав или часть состава избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения назначается избирательной комиссией субъекта РФ, а избирательной комиссии поселения – избирательной комиссией муниципального района. В последние годы указанная норма достаточно часто находила применение на практике.

Избирательная комиссия муниципального образования  реализует следующие полномочия:

• осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
• обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;
• осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;
• осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов;