Институты непосредственной демократии на уровне местного самоуправления

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлял право назначения местного референдума по собственной инициативе представительному органу местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ инициатива назначения местного референдума может быть выдвинута совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации. Указанная новелла призвана не допустить использования представительным органом данного института в качестве средства противодействия местной исполнительной власти, должна придать особую значимость соответствующей инициативе органов местного самоуправления, совместно принимающих решение о проведении референдума.⁶

11

Однако главная ценность института  местного референдума состоит в  возможности его использования  населением по собственной воле, без  санкции органов местного самоуправления или иных представителей власти. В  этом заключается третья функция  рассматриваемого института. Механизм принятия решения на референдуме  может быть востребован как альтернатива представительному народовластию, в частности, в тех случаях, когда  органы местного самоуправления не принимают  необходимого решения или принимают  решения, не соответствующие мнению большинства жителей муниципального образования. Возможность населения  понудить органы местного самоуправления учитывать его волю должна быть реальной. Закон должен гарантировать обязательность назначения и проведения местного референдума  в тех случаях, когда граждане желают непосредственно решать тот  или иной вопрос, отнесенный к компетенции  муниципального образования.

На местный  референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Это означает, что пределы прямого властного  волеизъявления населения ограничены компетенцией муниципального образования. Перечень вопросов местного значения определяется уставом муниципального образования на основании ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге вопросы местного значения, находящиеся в ведении внутригородских муниципальных образований, определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения (ст. 79 ФЗ № 131-ФЗ). Таким образом, вопросы местного референдума не должны выходить за рамки предметов ведения местного самоуправления. Правовое решение не может быть принято на референдуме с превышением полномочий, предоставленных муниципальному образованию.

Согласно  ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее в материалах данной темы – Федеральный закон № 67-ФЗ) на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

12

а) о досрочном  прекращении или продлении срока  полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления  ими своих полномочий, а также  о проведении досрочных выборов  в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность  и об освобождении от должности должностных  лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении  финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Данный  перечень ограничений для вопросов местного референдума является исчерпывающим  и не может быть расширен иначе, как  путем внесения дополнений в ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ.

Референдум  как высшее непосредственное выражение  власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, – к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Федеральный закон № 67-ФЗ не только определяет вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум, но и устанавливает требования к вопросам местного референдума. Они должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования, чтобы на них  можно было дать лишь однозначные ответы. Должна исключаться неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (п. 7 ст. 12).

13

Порядок реализации гражданами инициативы проведения местного референдума. Порядок реализации гражданами инициативы проведения местного референдума урегулирован ст. 14, 15, 36-38 Федерального закона № 67-ФЗ.

Граждане, имеющие право на участие в  референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению местного референдума  в количестве не менее 10 человек. Выдвинуть  инициативу проведения местного референдума  может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав  которого предусматривает участие  в выборах и (или) референдумах и  которое зарегистрировано на уровне соответствующего муниципального образования  или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума.⁷ В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального или местного отделения независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума.

Инициативная  группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения  инициативной группы действует в  качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве  должен содержаться вопрос, предлагаемый инициативной группой для вынесения  на референдум, должны быть указаны  фамилия, имя, отчество, дата и место  рождения, данные паспорта, а также  адрес места жительства каждого  члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение  о выдвижении инициативы проведения местного референдума. Комиссия в течение 15 дней со дня поступления  ходатайства обязана  рассмотреть его   и приложенные к нему

14

документы и  принять решение. Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на местный референдум, отвечает требованиям закона, то комиссия обязана осуществить регистрацию инициативной группы, выдать ей регистрационное свидетельство и сообщить об этом в средства массовой информации. В противном случае комиссия отказывает инициативной группе в регистрации. В решении комиссии указываются основания отказа. Отказ в регистрации может быть обжалован в вышестоящую комиссию или в суд.

В поддержку  выдвижения инициативы проведения местного референдума должны быть собраны  подписи жителей муниципального образования, обладающих правом на участие  в референдуме, в порядке, установленном Федеральным законом № 67-ФЗ и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ, регулирующим процедуру назначения и проведения местного референдума. Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5 процентов от числа зарегистрированных участников референдума, но не может быть менее 25 подписей. Наличие необходимого количества подписей участников референдума, собранных в поддержку инициативы проведения местного референдума, является основанием для назначения референдума в установленном порядке. Процедура проверки и основания для признания подписей недействительными установлены Федеральным законом № 67-ФЗ.

Представительный  орган муниципального образования  обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления  в него соответствующих документов.⁸ Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим    праздничным    днем,   а    также    на   воскресенье,   которое   в

15

установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные  сроки, референдум назначается судом. Обратиться с соответствующим заявлением в суд вправе граждане, избирательные  объединения, глава муниципального образования, органы государственной  власти субъекта РФ, избирательная  комиссия субъекта РФ или прокурор. В этом случае назначенный судом  местный референдум организуется избирательной  комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом  государственной власти субъекта РФ или иным органом, на который решением суда возложено обеспечение проведения референдума.

Юридическая сила решения местного референдума. На местном референдуме население  принимает юридически властное решение, которое подлежит обязательному  исполнению на территории муниципального образования и имеет прямое действие, т.е. не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами государственной  власти, их должностными лицами или  органами и должностными лицами местного самоуправления.

Согласно  ч. 2 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования; иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). При этом Федеральный закон не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муниципального образования.

Как уже отмечалось, в ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ установлен

16

исчерпывающий перечень вопросов, которые не могут  быть вынесены на местный референдум. На нем нельзя принимать решения, противоречащие законодательству. Решение, принятое на местном референдуме, подлежит регистрации в органах местного самоуправления в порядке, установленном  для регистрации нормативных  правовых актов данного муниципального образования. Указанная регистрация  выполняет функцию учета правовых документов муниципального образования  и не является предварительным условием вступления решения референдума  в силу.

Императивный  характер решения референдума не отрицает возможность пересмотра этого  решения в определенных случаях. Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения  на местном референдуме, проводимом на той же территории, не ранее чем  через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен  в порядке, установленном указанным  нормативным правовым актом. Например, акт может указывать, какие его  положения могут быть изменены представительным органом муниципального образования, а какие – только путем проведения нового референдума.

Принятие  муниципального правового акта прямым волеизъявлением населения не изменяет его природы как подзаконного акта. Если принятый на местном референдуме  акт войдет в противоречие с изменившимся федеральным законодательством, то он должен быть приведен в соответствие с новыми требованиями законодательства. Положения такого муниципального правового  акта, не соответствующие закону, утрачивают юридическую силу.

17

Муниципальные выборы

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Муниципальные выборы, как следует из ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ, проводятся только в целях избрания депутатов представительного органа муниципального образования, членов иного выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Избрание непосредственно населением иных лиц (например, делегатов на конференцию граждан) не является муниципальными выборами и не регламентируется избирательным законодательством.

Проведение  муниципальных выборов в целях  избрания депутатов представительного  органа муниципального образования  является обязательным, за исключением  случаев, когда уставом муниципального района предусмотрено формирование его представительного органа путем  делегирования представителей от поселений  или уставом сельского поселения  предусмотрено осуществление полномочий представительного органа сходом граждан. Проведение муниципальных выборов  в целях избрания главы муниципального образования является обязательным, если уставом муниципального образования  предусмотрен именно такой способ замещения  этой должности.