Государственная гражданская служба

Государственная служба как организационно-правовой институт государства обеспечивает организацию и практическое осуществление задач и функций государства, поскольку государственный аппарат проявляет себя в деятельности своих служащих, а без них он является лишь общей схемой и мертвой конструкцией.

Государственная служба является также и правовым институтом, включающим в себя совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий. Это сложный межотраслевой институт, охватывающий нормы многих отраслей права: административного, трудового, финансового, гражданского и даже уголовного. Однако в организационном аспекте служба (государственная, муниципальная и другие ее виды и разновидности) представляет собой важнейший административно-правовой институт, включающий специальные правовые нормы. Эти нормы содержат подробную регламентацию оснований, условий и порядка поступления на службу, прохождения службы, аттестации, применения мер поощрения и ответственности к служащему; способов замещения должностей; оснований, условий и порядка прекращения служебных полномочий и увольнения со службы.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государственная, гак и муниципальная служба относятся к институтам публичного права и в силу этого имеют много общего. Основной целью функционирования государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Для государственных и муниципальных служащих установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, ограничения и обязательства, а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации и соотносительные (т.е. максимально унифицированные, но все же не одинаковые) основные условия оплаты труда и социальные гарантии; основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца).

Эффективность государственной службы и успех профессиональной деятельности государственных служащих во многом зависят от глубины теоретического осмысления закономерностей в рассматриваемой сфере, закрепления адекватного возложенным на государственного служащего задачам их административно-правового положения или статуса.

Выполняя свои административно-властные полномочия, государственный гражданский служащий служит государству и обществу в соответствии с замещаемой должностью и занимаемым положением, именуемым статусом. Статус интегративно фокусирует в себе и объединяет потенциал государственного гражданского служащего. В этом качестве он предстает как важнейшая единица системы государственной службы.

Однако следует заметить, что реформы и преобразования государственной службы не принесут желаемых результатов, пока не будет сформирован государственный аппарат современного типа, способный успешно работать в новых условиях, пока не будет юридически закреплен, апробирован и подтвержден на практике административно-правовой статус гражданского служащего, отвечающий всем современным требованиям.

Исходя из вышеизложенного, можно выстроить ряд теоретических выводов и предложений по совершенствованию правового регулирования государственной гражданской службы как самостоятельного вида государственной службы:

1. Государственная гражданская  служба как социально-правовой  институт органически связана с государством, его местом и ролью в жизни общества и призвана обслуживать объективные потребности человека, общества и государства. Государственная гражданская служба рассматривается как важнейший источник и инструментарий профессионального решения многих общественных и государственных проблем. В деятельности государственных гражданских служащих находят свое реальное воплощение задачи и функции государства.

2. На основе анализа  понятия «государственный гражданский служащий» в правовой доктрине и законодательстве закономерным является вывод о том, что российский законодатель пошел по пути нормативного закрепления узкого подхода в определении понятия государственного гражданского служащего как лица, осуществляющего задачи и функции государства только в органах государственной власти. Вместе с тем следовало бы уточнить законодательное определение данного понятия, сформулировав его в следующей редакции: государственный гражданский служащий - это гражданин, профессионально участвующий в реализации задач и функций государства посредством исполнения государственной должности государственной службы, учрежденной в государственном органе.

3. Ввиду отсутствия единой концепции реформирования публичной службы следует принять единый закон о государственной гражданской и муниципальной службе.

4. Существующая классификация должностей гражданской службы нуждается в дополнительном подразделении на профессионально-карьерные и политико-патронажные должности, а также в более полной дифференциации с выделением особых категорий должностей руководителей государственных органов (их территориальных подразделений); специалистов, непосредственно занятых оказанием государственных услуг, либо наделенных контрольными и правоприменительными полномочиями в отношении граждан и организаций.

5. Раздробление функции организации государственной гражданской службы между Российской Федерацией и ее субъектами, в результате, которого организация гражданской службы субъектов РФ признана находящейся в их ведении, не отвечает принципу единства ее организационно-правовых основ, современным задачам единой организационной стратегии реформирования и развития гражданской службы. В связи с этим в пункт 4 статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» следует внести изменения: «субъекты Российской Федерации организуют гражданскую службу в соответствии с едиными основами и принципами организации гражданской службы Российской Федерации, устанавливаемыми Российской Федерацией».

6. В целях более полной реализации принципов гражданской службы в законодательство о гражданской службе необходимо внести ряд изменений. В частности, в статье 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» следует указать, что заключение служебного контракта с нарушением конкурсного порядка является основанием для освобождения гражданина от должности гражданской службы.

7. Новейшее российское антикоррупционное законодательство в основном отвечает требованиям международных актов о противодействии коррупции. Вместе с тем необходимо дальнейшее его совершенствование в плане определения понятия публичного должностного лица, уточнения содержания ситуации конфликта интересов, обеспечение служащим достойного уровня правовых и социальных гарантий, соответствующей профессиональной подготовки. Большой потенциал в плане профилактики коррупции имеют резерв управленческих кадров, внедрение системы ротации и продвижения по службе.

8. В целях устранения неоправданных региональных различий и диспропорций в темпах реформирования регионального законодательства о гражданской службе представляется необходимым разработка федеральной целевой программы содействия реформированию гражданской службы субъектов РФ.

Список литературы

Нормативные правовые акты

1. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 07.09.1998. - № 36. - Ст. 4466.
2. Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года, с учетом законов Российской Федерации о поправках Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ / Российская Федерация // Рос. газ. от 25 декабря 1993 г.; Рос. газ. от 21 января 2009 г.
3. О судах общей юрисдикции в Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ (ред. от 01.12. 2012) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 14.02.2011. – № 7. – Ст. 898; Собрание законодательства Российской Федерации. – 03.12.2012. – № 49. – Ст. 6746.
4. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления : Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 11.07.2011) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 16.02.2009. - № 7. – Ст. 776; Собрание законодательства Российской Федерации. – 18.07.2011. – № 29. – Ст. 4291.
5. О противодействии коррупции : Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 29.12.2008. – №52 (ч. 1). – Ст. 6228; Собрание законодательства Российской Федерации. – 13.05.2013. - № 19. – Ст. 2329.
6. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 05.03.2007. - № 10. - Ст. 1152; Собрание законодательства Российской Федерации. – 13.05.2013. - № 19. – Ст. 2326.
7. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 02.08.2004. – № 31. – Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. – 13.05.2013. - № 19. – Ст. 2326.
8. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 02.06.2003. – № 22. – Ст. 2063; Собрание законодательства Российской Федерации. –13.05.2013. – № 19. – Ст. 2326.
9. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления : Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. №601 / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 07.05.2012. – № 19. – Ст. 2338.
10. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов») : Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. №821 (ред. от 02.04.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 05.07.2010. – № 27. – Ст. 3446; Собрание законодательства Российской Федерации. – 08.04.2013. – № 14. – Ст. 1670.
11. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» : Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (ред. от 10.08.2012)  / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 16.03.2009. - № 11. – Ст. 1277; Собрание законодательства Российской Федерации. –13.08.2012. - № 33. – Ст. 4633.
12. О мерах по противодействию коррупции : Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. №815 (ред. от 02.04.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 26.05.2008. – № 21. – Ст. 2429; Собрание законодательства Российской Федерации. – 08.04.2013. – № 14. – Ст. 1670.
13. О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» : Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 (ред. от 15.11.2004) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 25.11.2002. – № 47. – Ст. 4664; Собрание законодательства Российской Федерации. – 22.11.2004. – № 47. – Ст. 4634.
14. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих : Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885 (ред. от 16.07.2009) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 19.08.2002. – № 33. – Ст. 3196; Собрание законодательства Российской Федерации. – 20.07.2009. – № 29. – Ст. 3658.
15. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации : Указ Президента от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. – 20.08.2001. – № 28. – Ст. 2803.
16. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих : Одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21) / Российская Федерация // Бюллетень «Официальные документы в образовании». – 2011. – № 36.
17. Обзор проблемных вопросов, возникающих при заполнении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера : Справка Минтруда России от 5 октября 2012 г. // Ваше право. 2012. № 22. С. 2-4.

Монографии, исследования

18. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография / Г.В. Атаманчук. – М. : РАГС, 2008. – 312 с.
19. Бархатова, Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Е.Ю. Бархатова. – М. : Проспект, 2010. – 438 с.
20. Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба :учебник / В.Д. Граждан. – М. : КНОРУС, 2009. – 496 с.
21. Гришковец, А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации. Дис. … докт. юрид. наук / А.А. Гришковец. – М., 2009. – 187 с.
22. Гусев, А.В. Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы правового регулирования. Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук / А.В. Гусев. – Екатеринбург, 2009. – 189 с.
23. Киселев, С.Г. Государственная гражданская служба / С.Г. Киселев. – М.  : Норма, 2007. – 489 с.
24. Козбаненко, В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук / В.А. Козбаненко. – М., 2009. – 199 с.
25. Колесников, А.В. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) / А.В. Колесников, А.О. Макаров. – М. : Проспект, 2010. – 376 с.
26. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина. – М. : Волтерс Клувер, 2009. – 309 с.
27. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. – М. : Норма, 2010. – 312 с.
28. Курбанов, Р.Д. Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы в Российской Федерации: Авторефрат дисс. …к.ю.н. / Р.Д. Курбанов. – М., 2011. – 132 с.
29. Нечаева, Т.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Т.В. Нечаева, А.В. Кирилин. – М. : Проспект, 2013. – 278 с.
30. Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю.Н. Аверьянов. – М. : Проспект, 2009. – 675 с.
31. Старилов, Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Субъекты. Органы управления. Государственная служба / Ю.Н. Старилов. – Воронеж : Научная книга, 2008. – 312 с.

Статьи

32. Болдырев, А.Н. Правовые основы становления современной государственной службы в Российской Федерации / А.Н. Болдырев // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 8. - С. 13 - 17.
33. Буравлев, Ю.М. Конституционно-правовые основы государственной службы и целесообразность ее интеграции с муниципальной службой / Ю.М. Буравлев // Конституционное и муниципальное право. – 2010. –№10. – С.18-21.
34. Григорьев, И.В. Проблемы правового регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе / И.В. Григорьев, Д.В. Осинцев // Российский юридический журнал. – 2012. –№ 6. – С. 214 - 215.
35. Гришковец, А.А. Должность гражданской службы (некоторые проблемы статуса) / А.А. Гришковец // Административное право и процесс. – 2012. –№ 6. – С. 14 - 16.
36. Гукова, Ж.А. Совершенствование административно-правового статуса государственных гражданских служащих / Ж.А. Гукова // Административное право и процесс. – 2011. – № 5. – С. 53 - 55.
37. Гусев, А.В. Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и частноправовых начал / А.В. Гусев // Российский юридический журнал. – 2012. – № 6. – С. 189-193.
38. Давыдов, К.В. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как элемент реформы государственной службы Российской Федерации: основные правовые проблемы / К.В. Давыдов // Административное право и процесс. – 2011. – № 4. – С. 27-32.
39. Дементьев, А.Н. Принципы государственной гражданской службы / А.Н. Дементьев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. – № 4. – С.11-14.
40. Какимжанов, М.Т. Государственная служба в России: история и современность / М.Т. Какимжанов // История государства и права. – 2008. – № 12. – С. 11-14.
41. Киреева, Е.Ю. О некоторых проблемах в регулировании вопросов денежного содержания муниципальных служащих / Е.Ю. Киреева // Административное и муниципальное право. – 2010. – №9. – С. 45-48.
42. Киреева, Е.Ю. Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы / Е.Ю. Киреева // Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 3. – С.17-21.
43. Козбаненко, В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное / В.А. Козбаненко // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 3. – С.12-14.
44. Костромина, С.В. Управление государственной и муниципальной службой в субъектах Российской Федерации / С.В. Костромина // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2009. – № 2. – С. 11-13.
45. Краснов, Ю.К. Гарантии гражданским и муниципальным служащим / Ю.К. Краснов // Современное право. – 2010. – № 4. – С.11-14.
46. Мокрый, В.С. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе / В.С. Мокрый // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 2. – С.14-17.
47. Орешин, С.В. Вопросы государственной службы / С.В. Орешин // Административное право и процесс. – 2011. – № 2. – С. 52 - 53.
48. Орешин, С.В. Правовая практика использования института служебных контрактов в процессе правовой регламентации государственной гражданской службы Российской Федерации / С.В. Орешин // Социальное и пенсионное право. – 2011. – № 1. – С. 31 - 34.
49. Осинцев, Д.В. Государственная служба в системе государственного управления (проблема правового института) / Д.В. Осинцев // Российский юридический журнал. – 2010. – № 5. – С. 66 - 74.
50. Попова, О.В. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - самостоятельный государственно-правовой институт / О.В. Попова // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. – № 2. – С. 21 - 28.
51. Старилов, Ю.Н. Административная реформа в перспективе / Ю.Н. Старилов // Административное право и процесс. – 2011. – № 3. – С. 11-13.
52. Федосеева, Н.Н. Административные регламенты как инструмент современного государственного управления / Н.Н. Федосеева // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – № 6. – С.14.
53. Чаннов, С.Е. Некоторые проблемы заключения служебных контрактов на государственной гражданской службе / С.Е. Чаннов // Трудовое право. – 2010. – № 9. – С. 12-15.