Депутатские объединения Государственной Думы Федерального Собрания РФ и их роль в законодательном процессе

С 1 января 2013 года исключена возможность не состоять ни в одной фракции для депутатов, получивших мандат в результате его передачи спискам кандидатов, не допущенных к распределению мандатов15. Внесение названного изменения вызвано снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, с 7% до 5%. Сказанное свидетельствует о продолжающемся процессе демократизации не только избирательной системы Российской Федерации, но и работы парламента в целом, об укреплении его представительской функции.

Итак, совершенствование порядка функционирования фракций, уточнение их роли в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществлялось, по сути, в рамках каждого из шести созывов Государственной Думы. Однако поиск путей повышения эффективности работы парламентских фракций основывался на двух концептуальных вопросах – на целесообразности существования иных депутатских объединений, помимо фракций, а также на оптимизации числа самих фракций ввиду постепенно расширяющегося круга их полномочий.

1.3 Правовое регулирование  статуса депутатских объединений

Правовое положение любого субъекта общественных отношений

регулируется определенными нормативными актами. Единообразия в установлении статуса депутатских объединений в мировой парламентской практике не существует. Анализ зарубежного законодательства приводит к выводу о различных способах правового регулирования статуса этих парламентских формирований.

В ряде современных государств вопросы, связанные с существованием в структуре законодательных органов государственной власти фракций, решаются на уровне конституций и регламентов палат. Интересен опыт внутренней структуры немецкого Бундестага, который называют и как «парламент парламентских групп». В XIX в. парламентские группы Бундестага еще не были признаны регламентом, хотя уже и тогда они оказывали значительное влияние на организацию парламента и применение в нем процедур. В первый раз упоминание о них появилось в регламенте 1922 года. Что касается конституционного признания данных парламентских формирований, то соответствующие положения были закреплены (в связи с формированием Объединенного комитета) лишь в Конституции Германии 1949 года, из чего можно сделать вывод о том, что регламенты иногда быстрее реагируют на политическую действительность, чем конституции16.

Специальные законы о парламентских фракциях на сегодняшний день существуют лишь в некоторых странах (например, в Германии, Швейцарии, Грузии, Украине). Тенденция к законодательному регулированию этого вопроса является достаточно новой в правовой регламентации парламентских фракций.

Правовое регулирование деятельности депутатских объединений включает в себя, с одной стороны, нормы материального права, содержащиеся в Конституции и законах, с другой, как и в целом парламентское право - процедурные нормы, поскольку в нем - первенство за процессуально-организационной и технологической группой норм и принципов17. С другой стороны, помимо правовых норм здесь действуют нормы общественных объединений - положения уставов, политических программ. Все это указывает на необходимость рассматривать парламентскую деятельность партий как комплексный институт. Однако, депутатские группы - исключительно субъект парламентского права. В их отношении исключено действие актов самих партий, как это имеет в случае с фракциями.

Деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов.

Правовое регулирование деятельности соответствующих объединений депутатов отличается высокой степенью компактности. В частности, правовое регулирование депутатских объединений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации включает в себя Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»18, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»19, а также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»20.

Согласно действующей редакции ст. 7.1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»21 объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, образует фракцию. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Современное парламентское право признает фракции важнейшим элементом внутренней организации парламента. Фракциям предоставляется ряд прав и привилегий, реализация которых обеспечивает их активное участие в организации и деятельности палаты. В настоящее время в Регламенте Государственной Думы регулированию правового статуса и деятельности фракций посвящена отдельная глава.

В научных и политических кругах периодически возникают предложения о принятии специальных законов о депутатских объединениях22. Однако деятельность фракций в Российской Федерации традиционно развивалась в русле установления прав и обязанностей фракций, взаимоотношений между собой и другими структурами законодательных органов, порядка их функционирования как прерогативы акта, регулирующего деятельность законодательного органа.

Деятельность политических партий в лице фракционных объединений депутатов в представительном органе придает стабильность функционированию политических институтов государства. Она является гарантом того, что в своей деятельности властные органы будут руководствоваться в первую очередь политическими, т.е. общенациональными, мотивами, а не корпоративно-лоббистскими интересами и тем более не соображениями личной выгоды отдельных руководителей.

Согласно Конституции Российской Федерации Государственная Дума самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. В своей работе Государственная Дума руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также Регламентом Государственной Думы, принятым постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г.

В 2012 году в Регламент Государственной Думы РФ внесены изменения23, в соответствии с которыми работа депутатов может осуществляться путем формирования межфракционных рабочих групп. Данный относительно новый способ самоорганизации депутатов во многом снимает проблему «замыкания» депутатов в рамках одной фракции, способствует повышению результативности их взаимодействия. Однако при всей положительности подобных нововведений в процесс функционирования депутатского корпуса на федеральном уровне правовое регулирование деятельности указанных рабочих групп пока далеко от совершенства. В соответствии с п. 5 ст. 31.2 Регламента Государственной Думы РФ данные объединения не обладают правами фракций, комитетов и комиссий, их деятельность в целом носит рекомендательный характер, а создание осуществляется в разрешительном порядке. Кроме того, если для осуществления деятельности межфракционной рабочей группы требуется получение информации от государственных органов и иных организаций, межфракционная рабочая группа обращается в соответствующий комитет для направления запроса.

Дальнейшее совершенствование деятельности фракций в Государственной Думе связано, прежде всего, с исключением с 1 января 2013 года возможности не состоять ни в одной фракции для депутатов, получивших мандат в результате его передачи спискам кандидатов, не допущенных к распределению мандатов24. Внесение названного изменения вызвано снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, с 7% до 5%. Сказанное свидетельствует о продолжающемся процессе демократизации не только избирательной системы Российской Федерации, но и работы парламента в целом, об укреплении его представительской функции. В частности, данное нововведение способствует расширению числа фракций, представляющих политические партии в федеральном парламенте, а значит, направлено на развитие принципа многопартийности. Кроме того, внесение соответствующего изменения позволяет окончательно решить вопрос внутрипарламентской дисциплины.

Глава 2. Роль депутатских объединений в законодательном процессе

2.1 Регламентация внутренней  деятельности депутатских объединений

Современное парламентское право признает депутатские объединения важнейшим элементом внутренней организации парламента. Депутатским объединениям предоставляется ряд прав и привилегий, реализация которых обеспечивает их активное участие в организации и деятельности палаты. В настоящее время в Регламенте Государственной Думы регулированию правового статуса и деятельности фракций посвящена отдельная глава.

Регламент Государственной Думы - нормативный правовой акт особого рода. По конституционному законодательству России он не является законом, но при этом определяет всю организационную, законотворческую и политическую работу главного законодателя страны. Именно регламент устанавливает подробные, четкие, юридически обязательные для всех участников законодательного процесса процедурные правила, призванные обеспечивать единый порядок организации всех его стадий, но на современном этапе он должен носить исключительно процедурный характер, а все материальные нормы и нормы, регулирующие внешние отношения палаты должны быть закреплены в специальном законе. В дальнейшем при необходимых изменениях законодательства Российской Федерации Регламент должен стать исключительно внутренним корпоративным актом, подробно регулирующим работу Государственной Думы25.

Только на современном этапе развития нашего государства стало реальным существование Регламента, как нормативного правового документа являющегося основой деятельности законодательного органа страны, в полном смысле этого слова. В научных и политических кругах периодически возникают предложения о принятии специальных законов о депутатских объединениях. Однако деятельность фракций в Российской Федерации традиционно развивалась в русле установления прав и обязанностей фракций, взаимоотношений между собой и другими структурами законодательных органов, порядка их функционирования как прерогативы акта, регулирующего деятельность законодательного органа.

Следует также отметить, что каждая фракция действует на основе самостоятельно утверждаемого ею положения, регулирующего порядок деятельности данного депутатского объединения.

Деятельность политических партий в лице фракционных объединений депутатов в представительном органе придает стабильность функционированию политических институтов государства. Она является гарантом того, что в своей деятельности властные органы будут руководствоваться в первую очередь политическими, т.е. общенациональными, мотивами, а не корпоративно-лоббистскими интересами и тем более не соображениями личной выгоды отдельных руководителей.

В основу формирования фракций в парламентских органах Российской Федерации заложен партийный (политический) критерий. Иными словами, Россия относится к подавляющему большинству мировых государств с многопартийной системой, применяющих данный критерий.

Вопрос, касающийся роли политических партий в деятельности парламента и их влияния на депутата, приобрел международное значение. В 2007 году Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюцию под названием «Кодекс поведения политических партий»26, в которой в том числе сделан акцент на преодоление негативных тенденций функционирования внутрипарламентских способов реализации групповых общественных интересов.

В русле международного опыта идет и развитие внутренней организации деятельности российского парламента. Так, Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 февраля 2008 г. № 90-5 ГД в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации сформирована специальная Комиссия по мандатам и этике, а также утверждено Положение о Комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики27.

Принятие названного документа было призвано решить двоякую задачу: повышение политкорректности во внутри- и межфракционных отношениях, а также реализация фракциями новых действенных механизмов контроля за работой депутатов, входящих в их состав. Тем самым была повышена планка качества деятельности не только самих депутатов, но и их объединений.

В 2012 году в Регламент Государственной Думы РФ внесены изменения28, в соответствии с которыми работа депутатов может осуществляться путем формирования межфракционных рабочих групп. Данный относительно новый способ самоорганизации депутатов во многом снимает проблему «замыкания» депутатов в рамках одной фракции, способствует повышению результативности их взаимодействия. Однако при всей положительности подобных нововведений в процесс функционирования депутатского корпуса на федеральном уровне правовое регулирование деятельности указанных рабочих групп пока далеко от совершенства. Это связано прежде всего с наличием у них весьма узкого круга правомочий. В соответствии с п. 5 ст. 31.2 Регламента Государственной Думы РФ данные объединения не обладают правами фракций, комитетов и комиссий, их деятельность в целом носит рекомендательный характер, а создание осуществляется в разрешительном порядке. Таким образом, самостоятельность данных объединений хоть и сводится к минимуму, но способствует развитию сотрудничества и взаимопонимания между фракциями в целом, позволяя депутатам, входящим в их состав, обмениваться мнениями, вырабатывать более взвешенные позиции по законопроекту.