Анализ и оценка систем организации управления муниципальными образованиями в зарубежных странах

ОГЛАВЛЕНИЕ

   стр.

Введение

Развитие национальных моделей местного самоуправления в  современном мире – это актуальная, сложная и достаточно противоречивая проблема системы государственного и муниципального управления. Процессы ее деятельности и управляющего воздействия на общество лежат на стыке различных областей знания – экономики, политики, менеджмента, правоведения, социологии и других общественных наук и имеет собственную методологию, понятийный аппарат, предмет и цель, в качестве которой выступает совершенствование системы государственного и муниципального управления. В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления, и, следовательно, существует более 200 национальных моделей местного управления. Сегодня особенно интересен и актуален в этом отношении опыт других стран.

Идея осуществление  многоуровневого управления, где  функции принятия решений по возможности  должны осуществляться  на уровне местных  сообществ, которые в состоянии  компетентно решать свои проблемы - демократична, имеет богатую историю и опыт. Неоднозначность практики развития множества моделей местного самоуправления, направления и опыт совершенствования и предопределили выбор проблематики исследования.

Целью курсовой работы является исследование совокупности социально-экономических, правовых, организационных, управленческих и других отношений, которые составляют процессы формирования, развития и совершенствования местного самоуправления в зарубежных странах.

В соответствии с целью  поставлены следующие задачи:

• рассмотреть основные зарубежные модели местного самоуправления в современных условиях;
• проанализировать сущность, цели, задачи и принципы местного самоуправления в мировой практике;
• провести сравнительный анализ существующих моделей местного самоуправления и практику их применения;
• показать общие черты и различия правового и фактического статуса органов местного самоуправления в зарубежных странах;
• исследовать особенности местного самоуправления;
• обобщить формы и методы местного самоуправления;

Объектом исследования является институт местного самоуправления. Предметом исследования выступают  модели местного самоуправления зарубежных стран.

Глава 1. Теоретические аспекты организации управления муниципальными образованиями

1.1. Сущность, цели, задачи и принципы местного самоуправления

Во всех современных  государствах местное самоуправление рассматривается в качестве дополнения и противовеса управлению центра как свидетельство демократии и плюрализма в обществе. Местное самоуправление в демократическом обществе базируется на трех основополагающих принципах:

• права на местное самоуправление,
• власть общей компетенции;
• принцип субсидиарности.

Местное самоуправление является обязательным элементом конституционного строя любой страны. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и местных традиций. Как способ осуществления народом принадлежащей ему власти, как образ жизни гражданского общества, как показатель степени демократии, зрелости общества, как средство улучшения качества жизни населения, как форма народовластия местное самоуправление имеет следующие основные признаки:

• организационная и экономическая обособленность территориального образования и его органов в системе управления обществом;
• сообразует свою деятельность при принятии решений только с законодательством и гарантировано от любого вмешательства извне;
• органы местного самоуправления действуют в русле единой общегосударственной политики (социально-экономической, культурной, образовательной, экологической и других), что препятствует развитию тенденций сепаратизма;
• возможность участия всего населения в процессе выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления;
• выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость состава аппарата управления;
• ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственными ресурсами перед населением, государством, перед хозяйственными структурами и т.д.

Современному уровню развития местного самоуправления в демократических государствах вне зависимости от их национальной специфики присущи следующие характеристики:

• демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган;
• статус юридического лица;
• право установления местных налогов;
• ясно очерченные территориальные границы;
• наличие постоянного управленческого аппарата, состоящего из местных государственных служащих;
• многофункциональная сфера компетенции.

В большинстве западноевропейских стран местные власти имеют властные полномочия общей компетенции, то есть право предпринимать любые действия в интересах местной общины, которое специально за ним не закреплено. Точкой отсчета здесь является не набор определенных властных полномочий и обязанностей, но власть широкого спектра, к которой добавляются обязанности общенационального уровня. На практике, конечно, большая часть их деятельности - обеспечение национальных услуг в соответствии с их обязанностями. Важность властных полномочий общей компетенции не столько в деятельности, которую они делают возможной, сколько в концепции местного управления, которую они выражают.

Принцип субсидиарности предусматривает обеспечение положения, когда компетенция в той или  оной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям. Одной из важных характеристик местного управления каждой страны является наличие одного или нескольких уровней такого управления. Единственный уровень местного управления имеет свои очевидные привлекательные стороны:

• делает возможным определение всесторонних и интегрированных целей и политики с учетом спектра местных потребностей и определении приоритетов;
• значительно облегчает координацию, интеграцию и эффективность деятельности;
• дает большую гибкость в управлении ресурсами;
• представляет интересы жителей перед центральным правительством;
• располагает большими возможностями для привлечения сильных кандидатов для борьбы за политические и административные посты.

Несмотря на эти, казалось бы, неоспоримые преимущества единственный уровень местного управления встречается  сравнительно редко. В полной мере такая  структура местного управления существует только в трех странах: Исландии (с  конца 80-х годов), Люксембурге, где общая численность населения меньше, чем во многих административно-территориальных единицах других стран, и Финляндии, где имеются сильные совместные координационные институты специального назначения, а также назначаемые центром чиновники на уровне провинций.

В целом более обычным  является наличие нескольких уровней:

• двух - регион и муниципалитет;
• трех - регион, графство (область), муниципалитет;
• четырех, если сюда включается уровень сел или приходов.

Среди факторов, влияющих на число уровней, количество и размеры промежуточных образований, наиболее очевидными являются: географические размеры страны; численность населения, количество базовых образований и степень централизации. В определенной степени это является и отражением существующей в сельской местности меньшей численности населения, меньших финансовых возможностей и других. Городские муниципалитеты часто являются во всех отношениях, кроме занимаемой площади эквивалентами промежуточного уровня в сельской местности (района или провинции). Основным аргументом в пользу многоуровневой системы местного управления является необходимость, с одной стороны, сохранения как можно более приближенного к рядовым гражданам базового уровня местного управления. С другой стороны – укрупнением источника ресурсов для предоставления услуг, что с наибольшей эффективностью возможно именно на промежуточном уровне, имеющем возможности привлечения более высококвалифицированных специалистов и больших капиталовложений с учетом специфики местных условий¹.

Одним из главных критериев эффективности той или иной модели местного самоуправления является ее финансовая состоятельность. Как показывает практика, население все более апеллирует к органам государственной власти, не веря в возможности власти муниципальной, что наносит ущерб самой идее местного самоуправления в целом.

В мировой практике существуют похожие проблемы, среди которых  усиление финансовой зависимости муниципальных  органов от государственного бюджета. В большей мере эта зависимость  проявляется в таких странах, как Италия, Ирландия, Нидерланды, где доходы от местных налогов составляют менее 10 % всех ресурсов местных бюджетов. В меньшей мере в финансовом отношении муниципалитеты зависимы от государственной казны в североамериканских странах (США, Канада), где доходы от местных налогов составляют примерно 2/3 бюджета муниципалитета.

1.2. Типология современных систем местного самоуправления

Современная теория и  практика применительно к западным демократическим государствам констатирует существование пяти макросистем  местного управления: британской, романской, американской, германской, скандинавской.

Специфическими чертами  обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, в Азии и Африке, Восточной Европы.

Исследование каждой модели по отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах и использования их опыта. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной модели местного управления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим контекстом: особенности институтов центральной власти, их отношений с местными органами, особенности национальных правовых систем, особенности национальной экономики, культуры и т.д.

Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия моделей управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Поскольку правовое регулирование является основой той или иной системы местного управления, то логично брать за основу типологии общие истоки правовых систем, которые проявляются в близких механизмах и нормах. При этом основное внимание уделяется: месту органов местной власти в системе публичного управления и взаимоотношениям с государством и с обществом.²

Большинство исследователей выделяют две семьи или макросистемы местного управления, в целом соответствующие  двум основным правовым семьям мира: англосаксонскую и романо-германскую (континентальную).

Англосаксонская семья  является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы управления, получившей распространение в странах с англосаксонской правовой системой, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.