Отечественный и зарубежный опыт национализации собственности

Имущество, находящееся в государственной  собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294-295 ГК РФ.

О каком бы виде объекта государственной собственности  ни велась речь, в гражданско-правовом смысле это будет имущество. По ГК РФ понятия “вещи” и “имущество”  применяются как синонимы. При  этом для определения термина  “имущество” используется формула: имущество — это все материальное, что имеет стоимость, а также  все нематериальное, что, будучи материализовано, приобретает стоимость. Понятие  имущества включает акции и имущественные права. Объектом права собственности может быть именно имущество, причем имеющее некую экономическую ценность. Часть объектов человеческой деятельности может регулироваться при помощи норм права собственности, но с особым правовым режимом, так как допускают не “полное хозяйственное господство”, а лишь ограниченные возможности использования. Кроме того, есть категории, вообще не способные выступать в роли объектов права собственности по своей природе.

Между тем  объект гражданского права и объект права собственности далеко не одно и то же. Как полагает В. А. Дозорцев, не всякое имущество может быть объектом права собственности, а лишь материальные вещи, ограниченные в пространстве⁶. Ни права, ни ценные бумаги, ни тем более объекты интеллектуальной собственности, по его мнению, не являются объектами права собственности. Исключением из этого правила, он считает предприятие как имущественный комплекс, да и здесь в обособленном виде обязательственные требования и другие права на объекты, не имеющие вещественного характера, никак не могут входить в число объектов права собственности. Поэтому следует достаточно четко различать имущество как родовую категорию и объекты права собственности как одну из ее разновидностей. Кстати, понятия государственной собственности и государственного имущества употребляются как синонимы и в нормативных актах России.

Необходимость классификации всего многообразия объектов собственности очевидна. Крупное  деление объектов государственной  собственности может проводиться  в зависимости от их правового  режима. Известно, что еще в древнем  Риме существовало разделение на общее  достояние и публичное имущество. Общее достояние — то, что по естественному праву принадлежит  всем (воздух, проточная вода, море), а публичное и казенное имущество  принадлежит римскому народу (реки и гавани). «Римские юристы ясно различают  публичное имущество народов... от общих вещей». Публичное имущество  имеет совершенно особенный режим, так как для его отчуждения необходимо согласие народа.

В настоящее  время на Западе в рамках государственной  собственности выделяется так называемая публичная собственность, к ней  обычно относят территориальные  и некоторые иные воды, морские  берега, наиболее ценные полезные ископаемые и т.п. Указанные объекты являются исключительной собственностью государства. Считается, что публичная собственность  может быть использована только на общее благо.

Среди объектов права государственной собственности  особого внимания заслуживает регулирование  права на землю.

Как упоминалось  выше, право государственной собственности  означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права  государственной собственности  представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов  государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.

Учитывая  федеративное устройство России и существование  двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной  собственности существует в виде:

• федеральной собственности;
• собственности субъектов РФ (субъектной).

На каждом уровне правомочия владения, пользования  и распоряжения распределены между  законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами, а  также местными органами самоуправления, и реализуются через систему  государственных полномочий и функций  управления.

Объектом  права государственной собственности  выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся  в собственности граждан, юридических  лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК). Государственной земельной  собственности принадлежит ведущее  место. Государственные земли —  наиболее обширны по площади, имеют  наиболее существенную экономическую  и экологическую значимость. На государственных  землях размещается большинство  промышленных предприятий, подавляющее  большинство земель природоохранного назначения находятся в государственной  собственности.⁷

С развитием  права государственной собственности  связывается сложная проблема ее разграничения на право федеральной  и право субъектной собственности. Проблема вызвана недостаточно ясно выраженной позицией государства относительно того, каким образом осуществить  разграничение. Используются два юридически несогласованных подхода. С одной  стороны, предусматривается проведение жесткого разграничения права государственной  собственности физически, по объектам, и юридически. С другой, разграничение  права государственной собственности  одновременно предусматривается путем  разграничения предметов ведения  и полномочий по управлению земельными правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной  власти без физического разграничения  самих земель и соответствующего закрепления, самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ.

Политическая  поддержка первого подхода выражена в решении Правительства РФ и  Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения  в стране, которое предусматривает  разграничить право собственности  на объекты недвижимости, включая  земельные участки, между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.

Данный подход реализован при определении правового  режима некоторых категорий земель. Так, Водный кодекс РФ исходит из порядка  разграничения водных объектов и  соответственно земель водного фонда  на федеральные и субъектные по установленным  критериям. На основании Лесного  кодекса РФ лесной фонд объявлен федеральной  собственностью при условии передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с федеральным законом.

Одновременно, Водный и Лесной кодексы независимо от фактического разграничения устанавливают  порядок согласованного совместного  вынесения решений по вопросам правового  режима соответствующих земель. В  развитие Лесного кодекса не было принято ни одного решения относительно признания участков лесного фонда  — субъектной собственностью⁸. Водные объекты частично разграничены, однако легитимность такого разграничения вызывает сомнения, так как на основании ст. 67 Конституции внутренние воды и территориальное море ни при каких условиях не могут быть субъектной собственностью, так как не входят в территорию субъектов РФ⁹.

При этом независимо от того, какие действия будут предприняты  в этой области, оба Закона предусматривают  участие государственных органов  обоих уровней в управлении собственностью. Целесообразность физического проведения разграничения в этом случае, равно  как и юридического оформления прав двух субъектов, ставится под сомнение.

Данное противоречивое положение порождает интересную ситуацию, когда наряду с федеральной  и субъектной собственностью на землю, de facto, но вне закона существует еще  один вид права государственной  собственности — право некой  «общей» (не разграниченной физически) государственной собственности.

Предусмотрено, что управление федеральной и  субъектной собственностью осуществляете  соответственно органами государственной  власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов  РФ, хотя в большинстве случаев  принцип, раздельного управления не реализуется.

Таким образом, можно сделать вывод, что правовой статус объектов государственной собственности  содержится в целом ряде нормативных  актов, относящихся к различным  отраслям права.

2.3. Национализация негосударственных предпринимательских фирм.

Национализация  означает передачу негосударственных  предпринимательских фирм любой  формы собственности в государственный  сектор экономики путем превращения  их в государственные или муниципальные  унитарные предприятия, либо в предприятия  со смешанным капиталом, в которых  право решающего голоса принадлежит  государству.

Национализация  субъектов предпринимательского бизнеса (иногда ее не совсем корректно называют национализацией бизнеса, реже –  огосударствлением частных предприятий) производится по решению органов  государственной власти и управления и, как правило, опирается на следующие  основания:

• поддержка   малорентабельных   или   убыточных субъектов бизнеса в социально значимых отраслях национальной экономики за счет перевода    их    на    адресное    бюджетное финансирование;
• стремление придать отдельным отраслям национальной экономики и крупнейшим (знаковым) предприятиям планомерный характер развития на основе прямого централизованного управления ими;
• попытки    органов    государственной    власти    и управления увеличить доходы государственного бюджета за счет    изъятия    выручки    национализированных    субъектов предпринимательского бизнеса;
• стремление уполномоченных органов государственного управления оказать противодействие монополизации рынка отдельными субъектами предпринимательского бизнеса;
• желание чиновников государственного аппарата поставить под свой контроль высокорентабельные и вполне благополучные предпринимательские фирмы, либо обеспечить проблемным предпринимательским фирмам государственную помощь по личным соображениям;
• попытки установления полного и безоговорочного контроля над всей национальной экономикой.

Причины национализации могут содержаться в деловых  интересах субъектов негосударственного предпринимательского бизнеса, стремящихся  поправить свои дела путём перехода под государственную крышу, либо в интересах всего общества по сохранению, поддержанию и развитию национальной экономики, либо в интересах  отдельных функционеров государственного аппарата. В любом случае, какими бы именно мотивами не руководствовались  чиновники органов государственной  власти и управления, национализация субъектов предпринимательского бизнеса  всегда является инструментом проведения государственной экономической  политики.

Попытки установления полного и безоговорочного контроля над национальной экономикой осуществляются в условиях радикальных политических и экономических преобразований, производимых в обществе, и отражают стремление правящей, либо пришедшей  к власти политической группировки  добиться абсолютной власти. Примером может служить так называемая социалистическая национализация, которая  проводилась в России (СССР) с 1917 года до середины тридцатых годов  прошлого столетия. Ее основной задачей  было обеспечение диктатуры –  фактически монопольного положения - руководящих  органов (секретариата и Политбюро) Коммунистической партии, пришедшей  к власти в стране в ходе Октябрьской  революции 1917 года. С учетом того, что  результаты Октябрьской революции  долгое время не признавались за границей, а поначалу – и большинством населения      России,      национализация российского бизнеса, как известно из истории, осуществлялась в жестких, а порой – в жестоких формах и сопровождалась массовым террором в отношении прежних владельцев субъектов предпринимательского бизнеса (принудительная конфискация имущества, раскулачивание, аресты, высылка и расстрелы предпринимателей).

Основания проведения национализации, обусловленные интересами пополнения казны (государственного бюджета) возникают обычно на фоне политического  экстремизма, на связанного с радикальной сменой государственного строя. Так, в предвоенной Германии (30-е годы прошлого века) широко применялся инструментарий «прочесывания» предприятий. Целью его было уменьшение количества мелких и средних компаний и увеличение имущества крупных предпринимательских     фирм,     в     состав участников   которых   нередко   включалось государство.

Это влекло за собой крупномасштабное высвобождение  рабочей силы. Часть освободившихся людских ресурсов направлялась в  армию, а часть – на работу на крупнейшие полугосударственные  предприятия,  обеспечивавшие  финансовую поддержку  государству и правящей национал-социалистической партии.

Государство имеет возможность оказывать с помощью национализации решающее влияние не только на монополизацию рынка, но и его демонополизацию. Одним из инструментов демонополизации рынка, не самым значимым по сравнению с принудительным разделением и выделением компаний, является установление над монополиями государственного контроля посредством принудительного выкупа контрольных пакетов их акций государством.

Национализация  субъектов предпринимательского бизнеса  может производиться в целях  повышения управляемости крупных  предпринимательских фирм. Применение указанного основания национализации наиболее эффективно при проведении финансового оздоровления (санации) проблемных предпринимательских фирм. С самого начала исполнения процедуры  санации, добровольной, либо принудительной – по решению суда в ходе банкротства  предпринимательской фирмы, - может  быть предусмотрено, что именно государственный  бюджет (или региональные, местные  бюджеты) является основным финансовым донором в пользу проблемной компании, и, следовательно, именно к государству, по окончанию санации, перейдет совокупность собственнических и менеджерских полномочий, обязанностей и прав. Государство  вправе действовать так, ибо, согласно общим нормам права, оно обладает возможностью ограничивать собственнические функции субъектов бизнеса.

Менее эффективной  выглядит практика управления уже известными субъектами предпринимательского бизнеса, которые именуются естественными  монополиями. Таковыми являются РАО ЕЭС (51% акций принадлежит государству), Газпром, телевизионный канал Первый, ряд других крупных компаний со смешанным капиталом и контрольным пакетом акций в руках государства. Данные о том, что превращение рентабельных (или потенциально рентабельных) субъектов предпринимательского бизнеса, в естественные монополии, контролируемые государством, непременно способствует процветанию национальной экономики, отсутствуют. Напротив, естественные монополисты имеют возможность существенно дестабилизировать экономику страны в результате ограничения клиентов в пользовании ресурсами, либо завышения отпускных цен на ресурсы.