Город как объект управления: основные концепции принятия политических решений в городах

Особо сложные системы, включающие в себя множество природных и созданных человеком подсистем, называются социально-экономическими.

При этом одна социально-экономическая система может быть подсистемой другой социально-экономической системы. В этих системах город выполняет множество различных функций: административную, производственную, транспортную, образовательную, культурную, научную и др.

 

 

Характеристика города как системы

Рассмотрим некоторые свойства систем применительно к городу.

Состояние — мгновенная (статическая) характеристика системы, ее параметры, множество свойств, которыми она обладает в данный момент времени. Без знания состояния города в данный момент принятие обоснованного решения по какому-либо вопросу невозможно.

Поведение — способность и закономерности перехода системы из одного состояния в другое, изменения ее параметров. Если состояние города — это его статическая характеристика, то поведение — динамическая. Анализ ситуации в городе всегда должен производиться в динамике.

Коммуникативность — характеристика степени тесноты связей (коммуникаций) системы с внешней средой. Как уже отмечалось, для города она весьма велика. Речь идет о производственных, транспортных, культурных, научных, информационных и прочих связях, которые необходимо учитывать в управлении городом.

Устойчивость — важное условие нормальной жизнедеятельности города. Для города важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на его изменение и устойчивое развитие. Город должен быть устойчивым к неблагоприятным воздействиям, обладать запасом устойчивости. С устойчивостью системы связана адаптивность — способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.

Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей системы люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является самоорганизацией. Самоорганизация города как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.

Слабая структурированность - состав подсистем и элементов, а также взаимосвязи между ними характеризуются некоторой долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование поведения этих систем.

 

 

Структура города как системы

Для управления муниципальным образованием как системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носит субъективный характер. Так, рассмотренная ниже предметная структуризация города отражает основные материально-вещественные компоненты этой системы, их балансовые пропорции и внутрисистемные связи.

Территориальная структуризация города на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т. д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку городской территории.

Функциональная структуризация (по функциям или по целям), позволяющая построить «дерево целей» системы управления городом, будет рассмотрена в главе 3.

В материально-вещественной структуре города можно выделить следующие главные подсистемы.

Под градообразующими понимаются предприятия и организации, продукция или услуги которых в основном поставляются за пределы города. Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе государства и региона. Состав градообразующей сферы города во многом предопределяет лицо, облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения. Специфика отрасли или отраслей градообразующей сферы предопределяет стиль жизни в городе. В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая база города, население может получать отдельные коммунальные (тепло, вода) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной собственности.

Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности городскую инфраструктуру. Градостроительный кодекс РФ подразделяет городскую инфраструктуру на инженерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную.

Предприятия и организации градообслуживающей сферы могут представлять практически все формы собственности. Предприятия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие услуги. Они оказывают коммунальные и транспортные услуги предприятиям социальной сферы, частично градообразующим предприятиям и также создают рабочие места. Большинство этих предприятий являются малыми и средними. В совокупности градообслуживающая сфера является крупным работодателем.

Учреждения и организации социальной сферы предоставляют населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные и другие услуги, создают рабочие места. Значительная часть объектов социальной сферы города полностью или частично содержится за счет средств местного бюджета, хотя отдельные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми (стоматологические клиники, плавательные бассейны, организация ряда зрелищных мероприятий и др.) и государственными (крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения).

 

 

Внешние связи города как системы

Под внешней средой понимается множество систем, подсистем и элементов, которые не входят в данную систему муниципального образования, но изменение состояния которых вызывает изменения в поведении этой системы.

Город как открытая система имеет многочисленные связи с окружающей внешней средой, из которой он получает необходимые материальные ресурсы (от промышленного сырья и материалов до продовольствия), энергию, информацию и в которую отдает произведенную продукцию, услуги, энергию, информацию. Сумма поступающих в город извне ресурсов в денежном выражении может быть не равна (меньше либо больше) сумме продукции (услуг), отдаваемых градообразующими предприятиями во внешнюю среду.

Важнейшими элементами внешней среды города являются государство, регион и окружающая территория (пригородная зона). Если рассматривать город как подсистему в системах государства или региона, то его внешние связи оказываются внутренними связями этих систем.

Состояние и развитие внешней среды оказывает большое влияние на жизнь города. В свою очередь, развитие города может и положительно, и отрицательно сказаться на состоянии государства, региона и окружающих территорий. Наиболее сильно город влияет на пригородную зону. Например, быстрый рост города вызывает миграцию населения из окружающих поселений, что может лишить предприятия, расположенные в этих поселениях, трудовых ресурсов.

Исследование экономических и социально-политических процессов во внешней среде служит необходимым условием для анализа ситуации в муниципальном образовании.

 

 

Способы классификации муниципальных образований

Муниципальные образования в России исключительно разнообразны по численности населения и многим другим параметрам и могут классифицироваться по различным признакам. По правовому статусу: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа. Эта классификация, в свою очередь, связана с различиями муниципальных образований по другим параметрам.

Разнообразие муниципальных образований вызвано различием природных, исторических, социально-демографических и других факторов, обусловливающих обособленность и структуру этих территорий. Учет этих факторов важен для организации муниципального управления.

А. Воронин классифицирует муниципальные образования на следующие три группы.

1. Поселенческие (города, поселки, сельские населенные пункты), имеющие  собственную минимально необходимую  инженерную и социальную инфраструктуру.

2. Территориально-поселенческие, состоящие из нескольких населенных  пунктов, связанных общностью инфраструктуры и хозяйственного интереса. Это могут быть сельский район или округ, город с пригородными поселками и сельскими населенными пунктами, город и окружающий его район.

3. Территориальные, характеризующиеся  самостоятельным ведением хозяйства на малочисленных территориях, например на хуторах или при кочевом образе жизни в условиях Крайнего Севера.

Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и в сельской местности.

Основные различия между городскими и сельскими поселениями

Сельские поселения	Городские поселения
Правовой статус сельского поселения	Правовой статус городского поселения или городского округа
Инженерная инфраструктура децентрализована и поддерживается самими жителями	Инженерная инфраструктура централизована и обслуживается специализированными службами
Преобладание сельскохозяйственных видов занятости	Преобладание несельскохозяйственных видов занятости
Наличие личного подворья у жителей, определяющее стиль и образ их жизни	Отсутствие личного подворья, ограничивающее трудовую деятельность жителей местом работы
Характер застройки: низкоэтажная, малоквартирная	Характер застройки: многоэтажная, многоквартирная
Заключаемые сделки имеют, как правило, личностный характер и вызывают низкий уровень трансакционных издержек	Заключаемые сделки осуществляются, как правило, между малознакомыми людьми и вызывают высокий уровень трансакционных издержек

 

К промежуточной форме между сельскими поселениями и городами относятся поселки городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере расширения преобразовались в города. Однако наблюдается и обратная тенденция — преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот. По данным всероссийской переписи населения, за период между переписями 1989 и 2002 гг. таких поселений оказалось около 300.

 

 

Возникновение и развитие городов

Городом принято называть крупное поселение, население которого занято преимущественно несельскохозяйственным трудом. Границы размеров города весьма условны и зависят от многих факторов. В России статус городов обычно получают населенные пункты с числом жителей более 10-12 тыс. чел. В то же время 135 городов России, или 15,8 % от всего их числа, имеют численность населения менее 5 тыс. чел. В то же время есть много поселков городского типа и даже сельских населенных пунктов с числом жителей более 10 тыс. чел. В США, например, нет понятия, аналогичного нашему понятию «поселок городского типа» или «рабочий поселок», и все они считаются городами. Поэтому там можно встретить множество городов с числом жителей даже менее тысячи.

Слово «город» происходит от слов «городить», «огораживать». Возникновение первых городов относится к периоду перехода от кочевого к оседлому образу жизни, от первобытнообщинного строя к рабовладельческому, периоду первого крупного разделения труда в человеческом обществе на сельскохозяйственный и ремесленный труд. Разделение труда привело к появлению обмена продукцией и развитию торговли. Поэтому первые города чаще всего возникали на перекрестках торговых путей.

Первые крупные города появились еще в  вв. до н. э. Так, численность населения Вавилона и Древнего Рима достигала 1 млн. чел. Города становились предметом проектирования и обустройства, что требовало развития ремесел и наук, материальной базы и развитого сельскохозяйственного производства на окружающих территориях. Территории городов тогда составляли 19 кв. км — в Сиракузах, 17,5 — в Риме, 8 — в египетской Александрии, 2,5 — в Афинах (См.: Блаватский В. Д. Природа и античное общество. — М.: Наука, 1976).

Первыми элементами городского хозяйства были водопроводные и канализационные системы, бани, мощение улиц (из В. В. Маяковского: «Как в наши дни вошел водопровод, сработанный еще рабами Рима»).

Древний город был городом-крепостью. Стены, окружавшие Вавилон, имели в толщину несколько метров, вдоль них тянулся глубокий ров с водой. Центральное место в древних городах занимали дворцы и храмы, которые строили из камня; жилые дома были, как правило, деревянными. Для рабов сооружались землянки. Город античного типа часто был одновременно и государством (Афины и другие греческие города). Древние городские цивилизации существовали и в других районах Земли: Китае, Средней Азии и др.

В средние века основой феодального строя были сельскохозяйственный труд и мелкое ремесло, поэтому крупные города не были востребованы и пришли в упадок. Так, Вавилон был полностью уничтожен, а в Риме после его разорения осталось всего 40 тыс. жителей. Средневековые города развивались как центры ремесел и торговли, на перекрестках торговых путей, вокруг феодальных замков. По мере развития производства территории городов расширялись, за городскими стенами появились слободы и посады. Крупнейшими городами Средневековья были Париж (100 тыс. чел.) и Венеция (200 тыс. чел.). В эпоху Возрождения, Великих географических открытий, расцвета торговли и мануфактурного производства, развития науки и культуры в Западной Европе возникли «вольные города», обладавшие большой самостоятельностью от феодальных государственных властей и получавшими за счет торговли большие доходы.

При переходе к капитализму города стали быстро расти и приобретать современный облик. Но тогда же начали возникать сложные проблемы их жизнеобеспечения (скученность населения, недостаток и неблагоустроенность жилищного фонда, проблемы транспорта, канализации, благоустройства территории, уборки мусора и т. п.), иначе говоря, все, что сейчас связывают с процессом урбанизации.