Понятие и типы водного законодательства

16. Восьмой принцип - равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые могут находиться в собственности таких лиц. Этот принцип также соответствует конституционному принципу равенства (о чем речь шла ранее), но его реализация опирается на иные (частично) нормы федерального законодательства. Как и в отношении принципа равного доступа к приобретению права водопользования, основополагающими являются нормы Конституции РФ (ст. ст. 9, 36, 42, 46 и др.) и нормы гражданского, экологического, природоресурсного законодательства о собственности на природные ресурсы, о правах собственников, ограничениях права собственности и т.п., об ответственности за нарушение прав собственности на водные объекты (см. комментарий к ст. ст. 8, 39, 68, 69).

Принцип равного доступа физических и юридических лиц к приобретению права собственности на водные объекты ограничивается по признаку объекта права собственности. Это ограничение непосредственно установлено в пункте 8 комментируемой статьи и относится к водным объектам, "которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических или юридических лиц", а затем развивается в нормах, регулирующих правовой статус, порядок использования и охраны такого рода объектов. Так, в соответствии с частью 2 ст. 8 ВК РФ пруд и обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Дополнительным ограничением служит порядок оборота данной категории объектов: они, согласно пункту 4 ст. 8, могут отчуждаться лишь одновременно с отчуждением земельных участков, в границах которых они расположены. При этом земельные участки не подлежат разделу, если для этого требуется раздел пруда, обводненного карьера.

Таким образом, принцип равного доступа к приобретению физическими и юридическими лицами водных объектов в собственность имеет более узкую сферу применения, чем принцип равного доступа физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами. Различны и источники права, которые регулируют возникающие на основе этих принципов отношения (о понятии физических и юридических лиц см. пункт 15 комментария к данной статье).

В первом случае это в большей степени нормы гражданского и земельного законодательства и отдельные нормы Водного кодекса, во втором - в основном нормы именно водного законодательства. И право собственности, и право пользования водными объектами физических и юридических лиц защищаются уголовно-правовыми и административно-правовыми средствами. Так, Кодекс об административных правонарушениях в статье 7.6 устанавливает ответственность за самовольное занятие водного объекта или его части, за использование водных объектов или их частей без документов, на основании которых возникает право водопользования. Нарушения права собственности на водные объекты физических и юридических лиц могут при наличии всех прочих обстоятельств квалифицироваться как преступления против собственности (мошенничество, умышленное уничтожение или повреждение имущества, уничтожение или повреждение имущества по неосторожности и др.) <44>.

17. Девятый принцип обозначен как бассейновый подход, т.е. регулирование водных отношений в границах бассейновых округов, и закреплен в пункте 9 комментируемой статьи.

Надо сказать, что хотя этот принцип всегда играл существенную роль в управлении водными ресурсами страны (о чем говорилось выше, см. пункт 6 комментария к данной статье), в новом Водном кодексе РФ он приобрел более высокий ранг (поскольку касается не только управления в области охраны и использования объектов, но в целом - регулирования водных отношений) и легитимное закрепление в качестве принципа всего водного законодательства Российской Федерации. В Кодексе 1995 г. устанавливалось сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов).

В соответствии со статьей 28 ВК РФ реализация принципа бассейнового подхода все же в наибольшей степени связана с управлением, охраной и использованием вод, поскольку бассейновые округа определяются здесь именно как единицы управления. В то же время можно говорить о комплексности бассейнового подхода, так как состав бассейновых округов определяется как совокупность речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей. Такое понимание состава бассейновых округов неизбежно приводит к расширению круга источников права, регулирующих статус, порядок использования и охраны водных объектов в пределах бассейновых округов. Они содержатся в водном, экологическом законодательстве, законодательстве о недрах, о морской среде, континентальном шельфе, исключительной экономической зоне (подробнее см. комментарий к ст. 28).

Другая грань реализации данного принципа воплощена в статье 29 ВК РФ. Здесь бассейновый подход выходит за рамки управления водными объектами, поскольку в части 1 указанной статьи говорится о целях создания бассейновых советов, которые понимаются максимально широко - обеспечение рационального использования и охраны водных объектов. Понятно, что обеспечение может быть самым разным - правовым (нормативным), техническим и технологическим, организационным и финансовым, информационным, научным и иным, т.е. не охватываться функциями управления как такового. На бассейновые советы возлагаются задачи по разработке рекомендаций в области использования и охраны водных объектов. И в данном случае отсутствуют ограничения по характеру, предмету, форме, содержанию, методам рекомендаций: они могут быть самыми разнообразными, но предназначены для использования и охраны водных объектов.

Единственное ограничение, предусмотренное частью 1 ст. 29, является пространственным, так как речь идет о деятельности по использованию и охране водных объектов в границах бассейновых округов. В части 2 ст. 29 указывается, что рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. Исходя из самого названия этого документа ясно, что и в этом аспекте превалирует более широкий подход, чем только управленческий, поскольку употребляется определение "комплексные". Само содержание схем комплексного использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст. 33) также показывает, что бассейновый подход реализуется при планировании, сборе и анализе информации, проведении природоохранных мер, решении экономических и социальных вопросов и т.д.

Гарантии реализации бассейнового подхода обеспечиваются также кругом субъектов - участников бассейновых советов, определенным в части 3 ст. 29 Кодекса. Это, с одной стороны, представители официальных органов, уполномоченные Правительством, органами исполнительной и государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а с другой - представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Принцип бассейнового подхода сопрягается самым непосредственным образом с иными принципами водного законодательства, в частности с приоритетом охраны водных объектов перед их использованием, с участием граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав водопользования, с принципом гласности, осуществления традиционного природопользования и др.

Помимо указанных выше воплощений данного принципа он отражается в нормах статьи 32 о гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации; статьи 36 о государственном контроле и надзоре за использованием и охраной водных объектов, а также учитывается в статье 30 о государственном мониторинге водных объектов и других информационных предписаниях (см. комментарий к перечисленным статьям). Особая взаимосвязь наличествует с принципами платы за пользование водными объектами. В статье 20 ВК РФ прямо говорится, что таковая устанавливается на основе дифференцированных ставок платы за пользование водным объектом в зависимости от речного бассейна (п. 2 ч. 2 ст. 20). Это положение реализовано Налоговым кодексом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 20).

Безусловно, в определенной мере принцип бассейнового подхода сказывается на предписаниях главы 6 об охране водных объектов, где тоже должны соблюдаться начала комплексности, согласованности проводимых мер, их взаимоподдержки, иногда - единства, в том числе применительно к финансированию природоохранных мероприятий (к примеру, это обеспечивалось федеральными целевыми программами по охране Волги, озера Байкал, Каспия и др., а сейчас заложено в ФЦП "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 гг.)" <46>). Таким образом, принцип бассейнового подхода относится к числу наиболее развитых, апробированных и широко реализуемых в российском правотворчестве, управлении, налоговой сфере и реальности принципов водного законодательства Российской Федерации. Отметим, что в последнее время бассейновому подходу уделяет существенное внимание Европейский Союз <47>.

18. Десятый принцип логически развивает принцип бассейнового подхода с учетом дополнительных либо конкретизирующих обстоятельств. Данный принцип закреплен в пункте 10 ст. 3 ВК РФ и состоит в регулировании водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей. Законодатель выделил несколько таких обстоятельств. Их список является открытым, что означает возможность учета любых других особенностей, например, загрязненности водного объекта вредными веществами:

1) режим водного объекта. В данном случае не используется термин "водный режим", под которым понимается изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте (см. комментарий к ст. 1 ВК РФ). Это означает, что речь идет не только о водном режиме, но и режиме правовом (режиме охраны), включающем ограничения и запреты на те или иные виды водопользования, обязательства осуществления специальных природоохранных мер и т.п. Примерами реализации могут служить Федеральный закон "Об охране озера Байкал" и конкретизирующие его постановления Правительства Российской Федерации;

2) физико-географические особенности. Они раскрываются в первую очередь на основании статьи 5 ВК РФ, т.е. с учетом деления водных объектов на поверхностные и подземные, а поверхностных - на моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие), водотоки (реки, ручьи, каналы), водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища), болота, природные выходы подземных вод (родники, гейзеры), ледники, снежники, а также покрытых ими земель в пределах береговой линии (см. комментарий к ст. 5).

Подземные водные объекты, соответственно, разделяются на: водоносные горизонты - воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи; бассейны подземных вод - совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах; месторождения подземных вод - часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются благоприятные условия для извлечения подземных вод; естественные выходы подземных вод - выходы подземных вод на суше или под водой.

Кроме того, для физико-географических особенностей как критерия значимы положения статей 28 и 32 ВК РФ о бассейновых округах, гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации (см. комментарий к ним). Наконец, здесь могут учитываться и такие показатели, как отнесение водных объектов к пограничным, трансграничным водам, качество их вод.

Сток - это сложное понятие, которое раскрывается по целому ряду физических, химических, экологических, правовых и иных показателей. Они характеризуют:

1) перемещение воды атмосферных  осадков с некоторой поверхности (поверхностный сток), из некоторого  объема - толщи земной коры (в том  числе подземный сток) или совокупно  с некоторой территории (бассейна  и т.п.) сначала в ручьи и  реки, затем в океан или замкнутые  континентальные водоемы, откуда  вода продолжает свой оборот  иными путями (главным образом  в виде пара);

2) количество воды, стекающей  с данного участка суши (водосбора) за определенное время (сутки, месяц, год и т.д.). Выражают его средним  расходом воды (в куб. м/с), слоем  стоков (в мм или см), объемом  стоков (в куб. м), модулем стоков (в л/с кв. км. или куб. м/с кв. км), коэффициентом стоков (в долях единицы). При этом Н.Ф. Реймерс приводит данные о средних многолетних стоках некоторых рек и разъясняет понятия ливневого, максимального, минимального, мирового, поверхностного, подземного, ионного, речного и других видов стоков <48>.

Морфологические особенности - это особенности формы и строения водных объектов, включая специфику их формообразования, с учетом местности расположения и других факторов.

Иные особенности. Таковыми могут быть биологические, включающие способность водного объекта к самоочищению, самовосстановлению, наличие водных биоресурсов, экономические характеристики (пригодность для судоходства, иных целей и т.п.), химические, а также радиационные особенности. Особенности определяются соответствующими показателями на основании установленных российским законодательством нормативов ПДК, ПДВ и т.д.

19. Одиннадцатый принцип. Он устанавливает обязательность регулирования водных отношений в зависимости от взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему. Данный принцип сформулирован в пункте 11 ст. 3 ВК РФ и ориентирован на обеспечение безопасности и комплексности использования гидротехнических сооружений и водных объектов, в том числе как среды обитания водных биологических ресурсов.

Понятие водохозяйственной системы дано в части 11 ст. 1 ВК РФ (водохозяйственная система - комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидравлических сооружений) - несколько с других позиций и в иных целях.

Понятие гидротехнического сооружения определено Федеральным законом от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". Согласно статье 3 этого Закона гидротехнические сооружения - это плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы); ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.

Рассматриваемый принцип находит свое отражение в ряде статей Водного кодекса РФ, например, в пункте 2 ч. 6 ст. 10, устанавливающем, что при прекращении права водопользования водопользователь обязан обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах; пункте 3 ч. 1 и пункте 5 ч. 2 ст. 11, в пунктах 5 и 7 ч. 4 ст. 31, статье 37, части 1 ст. 42, статьях 45, 46 и 62, в которых устанавливаются цели использования водных объектов при размещении, строительстве и эксплуатации гидротехнических сооружений и т.п. (см. комментарий к перечисленным статьям).