Понятие и типы водного законодательства

Гарантиями реализации принципа приоритета охраны водных объектов перед их использованием служат положения статьи 24, где в числе полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений указаны:

- разработка, утверждение  и реализация схем комплексного  использования и охраны водных  объектов и внесение изменений  в эти схемы;

- осуществление федерального  государственного контроля и  надзора за использованием и  охраной водных объектов;

- установление порядка  утверждения нормативов допустимого  воздействия на водные объекты  и целевых показателей качества  воды в водных объектах;

- определение порядка  осуществления государственного  контроля и надзора за использованием  и охраной водных объектов; утверждение  методики исчисления вреда, причиненного  водным объектам;

- определение критериев  отнесения водных объектов к  объектам, подлежащим федеральному  государственному контролю и  надзору за использованием и  охраной водных объектов, региональному  государственному контролю и  надзору за использованием и  охраной водных объектов;

- утверждение перечней  объектов, подлежащих федеральному  государственному контролю и  надзору за использованием и  охраной водных объектов, и иные.

Кроме того, пунктом 2 ч. 1 ст. 26 регулируется порядок передачи осуществления такого полномочия, как проведение мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которые наделены и полномочиями по осуществлению мер охраны водных объектов, находящихся в их собственности (п. 11 ст. 25). Органы местного самоуправления обладают полномочиями по реализации мер охраны находящихся в муниципальной собственности водных объектов (п. 3 ч. 1 ст. 27). Дополнительные гарантии в связи с задачами деятельности бассейновых советов предусмотрены в статье 29 ВК РФ (см. комментарий к ст. 29).

Определенные аспекты реализации рассматриваемого принципа включают и те статьи ВК РФ, которые регулируют информационное обеспечение использования и охраны водных объектов, содержание и цели схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 33), порядок установления нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевые показатели качества воды в них (ст. 35), задачи и средства государственного контроля и надзора (ст. 36), обязанности собственников водных объектов и водопользователей (ст. 39).

Особое значение имеет норма о предоставлении или ограничении водопользования в случае причинения вреда окружающей среде (п. 3 ч. 1 ст. 41). В статье 42 подчеркивается, что при производстве различных работ "должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира" (ч. 1). При использовании водных объектов для сброса сточных вод в целях охраны окружающей среды вводятся запреты на этот вид водопользования по пространственно-целевому признаку (ст. 44). Ряд природоохранных мер предусмотрены в процессах использования водохранилищ (ст. 45), производства электроэнергии (ст. 46), сплава леса (ст. 48) и иных видов водопользования, регламентированных в главе 5 ВК РФ (см. комментарий к этим статьям).

Наконец, наиболее полное воплощение анализируемый принцип находит в статьях главы 6 "Охрана водных объектов" (см. комментарий к ним).

Таким образом, можно сделать вывод, что принцип приоритета охраны водных объектов перед их использованием действительно "пронизывает" все водное законодательство, являясь опорой, гарантией и требованием большинства предписаний комментируемого Кодекса.

11. Третий принцип водного законодательства. Он заключается в сохранении особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливаются федеральным законодательством. Данный принцип имеет давние традиции и подкрепляется международными обязательствами, взятыми на себя Российской Федерацией.

Охрана естественных экосистем, различных категорий природных объектов и территорий всегда обозначалась как цель (задача, принцип, функция) экологического права и других отраслей (в том числе административного и уголовного). Данный принцип находит свое отражение в многочисленных нормах, в частности, в положениях Федеральных законов от 14.04.1995 "О животном мире", от 14.03.1995 "Об особо охраняемых природных территориях", от 01.05.1999 "Об охране озера Байкал", в статьях 243, 262 и иных УК РФ, в которых предусмотрены квалифицирующие обстоятельства для деяний с повышенной общественной опасностью по месту совершения преступления (в заповедниках, заказниках), например, в частях 2 и 3 ст. 250, а также в статьях 7.13, 8.39 КоАП РФ.

Значителен объем подзаконного регулирования: ряд постановлений Правительства регламентируют положения о государственных природных заповедниках и других категориях особо охраняемых территорий и объектов. Например, Постановлением от 30.08.2001 N 643 утвержден Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории <36>; Постановлением от 28.01.2002 N 67 устанавливается Порядок вылова эндемичных водных животных и сбора эндемичных видов водных растений озера Байкал.

Принцип усиленной охраны особой категории природных территорий и объектов реализуется во многих нормах водного законодательства. Так, согласно статье 1 ВК РФ охрана водных объектов представляет собой систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов. Это предписание в отношении особо охраняемых водных объектов конкретизируется положениями статьи 61: "Проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в их водоохранных зонах, в границах особо ценных водно-болотных угодий (выделено нами - О.Д.) осуществляется в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности" (ч. 1). Отметим, что в данном случае речь идет о реализации принципа сохраняемости в отношении только одной категории особо охраняемых объектов - водно-болотных угодий. К водным объектам, подлежащим специальной (особой) охране, относятся и те, которые признаны природными лечебными ресурсами. В общем виде анализируемый принцип закрепляется применительно к сохраняемости таких водных объектов в статье 64 (см. комментарий к ст. 64).

В определенной степени гарантии реализации принципа сохраняемости, особо охраняемых водных объектов содержатся в статье 44, запрещающей сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, а также статье 65, поскольку и для этой категории водных объектов устанавливаются водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы.

Наконец, специальные предписания сформулированы в статье 66 "Особо охраняемые водные объекты". Здесь определены критерии признания водных объектов особо охраняемыми (по их значению) и указывается то, что статус и режим таких объектов регулируются законодательством об особо охраняемых природных территориях. Несмотря на отсылочность и абстрактность статьи 65, она все-таки "оправдывает" принцип, закрепленный в пункте 3 комментируемой статьи.

Анализ содержания и значения данного принципа по сравнению с иными принципами водного законодательства показывает, что при всей его роли сама формулировка не является оптимальной с учетом требований юридической техники. Речь идет об уточнении: "...ограничение или запрет использования которых устанавливаются федеральными законами".

Поскольку новый Водный кодекс безоговорочно отнес все водные объекты, кроме прудов и обводненных карьеров, к федеральной собственности, а тем самым - к объектам правового регулирования на федеральном уровне, такая оговорка представляется избыточной. При этом возникает коллизия между водным законодательством и законодательством об особо охраняемых природных территориях <38>, которым предусматривается организация особо охраняемых водных объектов (территорий), имеющих значение особо сохраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации или даже местного значения (например, родники). В Федеральном законе от 03.07.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" относительно Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" не предусмотрено никаких изменений. Следовательно, здесь создается проблемная ситуация, требующая законодательного решения или толкования высшими судебными инстанциями страны.

Четвертый принцип закреплен в пункте 4 комментируемой статьи и устанавливает целевую предназначенность использования водных объектов, а также содержит указания на то, что такое использование может быть многоцелевым.

Этот принцип вводит дополнительные гарантии от произвола в сфере водных отношений, обеспечивает законность и рациональность водопользования, проверяемость и подконтрольность любой деятельности, осуществляемой на водных объектах.

Цели использования водных объектов с учетом более высоких - иерархических - целей их охраны не должны им противоречить: они носят подчиненный не только охране окружающей среды, но и охране жизни и здоровья людей характер.

Данный принцип в различных формулировках широко распространен в экологическом и природоресурсном законодательстве. Например, в статье 78 ЗК РФ указано, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-испытательных, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Цели и порядок использования иных земель (населенных пунктов, лесного, водного фонда, промышленности, транспорта и т.п.) регулируются статьей 7, главами XV - XVIII ЗК РФ. Земли используются для целей градостроительства, обеспечения обороны и безопасности, нужд энергетики, космоса, связи и т.п.

Российское законодательство предусматривает меры юридической, в первую очередь административной и гражданско-правовой, ответственности за нарушение целевого использования водных объектов, тем самым создавая дополнительные гарантии реализации рассматриваемого принципа. Так, в статье 7.6 КоАП РФ установлена административная ответственность за пользование водным объектом или его частью с нарушением условий документов, на основании которых возникает право пользования (одним из обязательных условий, несомненно, является цель водопользования). Гражданско-правовая ответственность может наступать за нарушения условий договора водопользования и в иных случаях (подробнее см. комментарий к ст. ст. 68, 69).

Целеполагание является основой любой деятельности индивида, юридического лица, иных субъектов и таких ее элементов, как планирование, осуществление, достижение результатов. В сфере использования водных объектов оно приобретает специальное значение с учетом первого из рассмотренных принципов водного законодательства - значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.

Водный кодекс РФ детально определяет цели использования водных объектов. В наиболее общем укрупненном виде они сформированы в статье 37 (см. комментарий к ст. 37), но с учетом положений иных статей Кодекса их можно разделить на:

1) личные и бытовые  нужды граждан (см. комментарий к ст. 6 "Водные объекты общего пользования"), в том числе купание, пользование маломерными судами для отдыха и т.п. (см. п. 10 комментария к данной статье; пункт 7 ст. 25, ч. 2 ст. 27);

2) питьевое и хозяйственно-бытовое  водоснабжение (упоминается в ч. 4 ст. 6, ч. 2 ст. 26, в ст. ст. 34 и 43);

3) заборе (изъятие) воды (п. 1 ч. 1 ст. 11) из поверхностных водных объектов; в данном случае общая цель изъятия воды в отличие от пункта 10 ч. 2 ст. 11 и пунктов 3 - 6 ч. 3 этой же статьи не конкретизируется;

4) использование акватории  водных объектов, в том числе  для рекреационных целей (надо  полагать, для организованной рекреации, а не личного отдыха в порядке, предусмотренном ст. 6 ВК РФ) (см. п. 2 ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 16);

5) производство электроэнергии  без забора (изъятия) воды (п. 3 ч. 1 ст. 11, ст. 46);

6) сброс сточных вод  и (или) дренажных вод (ст. 44), обеспечение обороны страны и безопасности государства (п. 1 ч. 2 ст. 11);

7) размещение причалов, судоподъемных и судоремонтных  сооружений (п. 3 ч. 2 ст. 11);

8) размещение стационарных  и (или) плавучих платформ и искусственных  островов (п. 4 ч. 2 ст. 11);

9) размещение и строительство  гидротехнических сооружений (в  том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных  переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других  линейных объектов, подводных коммуникаций (п. 5 ч. 2 ст. 11);

10) разведка и добыча  полезных ископаемых (п. 6 ч. 2 ст. 11);

11) проведение дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна  и берегов водных объектов (п. 7 ч. 2 ст. 11);

12) подъем затонувших  судов (п. 8 ч. 2 ст. 11); сплав леса в плотах и с применением кошелей (п. 9 ч. 2 ст. 11);

13) забор (изъятие) водных  ресурсов для орошения земель  сельскохозяйственного назначения, в том числе лугов и пастбищ (п. 10 ч. 2 ст. 11);

14) организованный отдых  детей, а также организованный  отдыха ветеранов, граждан пожилого  возраста, инвалидов (п. 11 ч. 2 ст. 11);

15) судоходство (в том  числе морское судоходство), плавание  маломерных судов (п. 1 ч. 3 ст. 11);

16) осуществление разового  взлета, разовой посадки воздушных  судов (п. 2 ч. 2 ст. 11);

17) забор (изъятие) водных  ресурсов из подземного водного  объекта, в том числе водных  ресурсов, содержащих полезные ископаемые  и (или) являющихся природными лечебными  ресурсами, а также термальных  вод (п. 3 ч. ст. 11);

18) забор (изъятие) водных  ресурсов в целях обеспечения  пожарной безопасности, а также  предотвращения чрезвычайных ситуаций  и ликвидации их последствий (п. 4 ч. 3 ст. 11);