Источники муниципального права

Договорная форма используется муниципальными образованиями для  создания союзов (ассоциаций) муниципальных  образований, решения иных вопросов.

3.7. Судебные источники.

Важный источник муниципального права - правовые позиции Конституционного Суда РФ, который неоднократно обращался к проблематике местного самоуправления. ³⁰

В Решениях конституционного Суда РФ обосновывались такие важнейшие  проблемы муниципального права как:

• неправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления;³¹
• допустимость создания органов государственной власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения соответствующей территории;³²
• возможность регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны регулироваться законами субъекта Федерации, но этот закон не принят;
• правомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона;
• право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Российской Федерации не принял собственный нормативные акт или если он противоречит федеральному закону;
• право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий — при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, — само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления;
• отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования, независимо от размеров территорий и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства, пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношений органов и должностных лиц других муниципальных образований;³³
• муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Однако это подчеркивает не столько государственные начала местной власти, сколько отражает ее публичный характер;
• местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал;
• вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима.

Правовую основу местного самоуправления могут составлять также акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное  толкование по вопросам организации  местного самоуправления. В этой связи  следует отметить, что все суды общей юрисдикции, за исключением мировых судей, обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных правовых актов. Это значит, что суд дает оспоренному нормативному акту юридическую оценку его соответствия нормативному акту.

Особое внимание следует уделить тем актам органов правосудия, которые оказали влияние на развитие системы правовых основ местного самоуправления, хотя ниже приведенные судебные решения конкретно касаются организации местного самоуправления.

 

4. Систематизация законодательства о местном самоуправлении

 

Местное самоуправление, будучи одной  из основ конституционного строя  страны (ст. 12 Конституции РФ), требует  развернутого правового регулирования, прежде всего законодательного. На сегодняшний день имеется довольно значительное число законодательных актов федерального и регионального уровней, определяющих разные стороны самоуправленческой активности жителей. Однако они пока не сложились в развитую, хорошо организованную систему. В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г.³⁴, отмечается, что имеет место несогласованность и несистематизированность законодательства о местном самоуправлении. Нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов, чем обусловлена актуальность их систематизации.

 

4.1. Перспективы кодификации муниципального законодательства.

 

Поскольку муниципальное законодательство объединяет разнородные акты множества  разных отраслей права, его систематизация путем кодификации затруднительна. Нереально принять, например, на уровне субъектов РФ муниципальные кодексы, которые бы целостно регулировали все стороны самоуправленческой активности. Подобное возможно только путем существенной затратной перестройки сложившейся законодательной системы, выведения муниципальных норм из актов гражданского, семейного, административного законодательства или посредством включения в муниципальные кодексы многочисленных и мало что дающих отсылок к последним. Кроме того, ряд отраслей, содержащих нормы муниципального права, входят в сферу исключительного ведения Российской Федерации. Соответственно субъекты Федерации не вправе осуществлять кодификацию в сфере федеральных предметов ведения.

Принятие муниципального кодекса  нереально и на федеральном уровне. Дело в том, что в силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к ведению  Российской Федерации отнесено лишь закрепление общих принципов организации местного самоуправления, да и то в режиме совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кодекс же, как особый вид законодательных актов, отличает детальное и по многим позициям исчерпывающее правовое регулирование в отдельных сферах общественной жизни. Исходя из вышесказанного систематизация муниципального законодательства должна осуществляться путем инкорпорации, а не кодификации. Определенная основа названной инкорпорации заложена в анализировавшемся выше классификаторе правовых актов.

 

4.2. Совершенствование классификатора правовых актов.

 

Классификатор правовых актов как  наиболее общее отражение российского  законодательства целесообразно дополнить  рядом тематических приложений. Естественно, все приложения должны основываться на общеправовом классификаторе и согласовываться с ним как с корневой системой, в том числе на уровне цифровых обозначений.

Если общеправовой классификатор  служит для распределения по своим  разделам, рубрикам, подрубрикам правовых актов как самостоятельных элементов законодательной системы, то его приложения могли бы настраиваться на тематическое выделение наряду с такими актами и их структурных фрагментов, а может быть, и их отдельных норм. Общеправовой классификатор дает целостную структуру российского права и законодательства, обеспечивает оперативный поиск любых нормативных правовых актов по предметно-функциональным критериям, поэтому его приложения должны нацеливаться на связное представление актов (частей актов), закрепляющих правовой статус отдельных субъектов. Предлагаемые приложения к общеправовому классификатору (не только в их электронной версии) могли бы обеспечивать поиск нормативных правовых актов (их фрагментов) по терминологии, элементам правового статуса соответствующих субъектов, другим показателям.

В качестве одного из таких приложений следует выделить законодательство о местном самоуправлении (муниципальное  законодательство). Структура данного приложения, во-первых, должна учитывать структуру общеправового классификатора, в частности, необходимость отражения в нем вопросов местного самоуправления; во-вторых, отражать особенности статуса муниципальных образований и правового регулирования местного самоуправления в целом.

Представляется, что муниципальное законодательство логично подразделять на общую и особенную части³⁵, что отражает существующее разделение нормативных правовых актов на те, что посвящены исключительно регулированию вопросов местного самоуправления, и на те, что регулируют и иные отношения.

Выделение общей части может  быть аналогично выделению раздела  о конституционном строе в  классификаторе правовых актов. Она  отражала бы конституционно-правовой уровень регулирования местного самоуправления. Именно к ней относятся  акты рубрики классификатора "Местное самоуправление". Не случайно эта рубрика содержится в разделе о конституционном строе. На наш взгляд, данная рубрика должна быть сохранена в общеправовом классификаторе. В приложении о муниципальном законодательстве ее можно было бы повторить, сделав основой указанного приложения.

Однако содержание упомянутой рубрики  требует уточнения. Она вполне обоснованно  отражает структуру Федерального закона об общих принципах организации  местного самоуправления, но делает это  лишь отчасти. Так, в этой рубрике в качестве ее дополнительных подрубрик следовало бы выделить территориальные основы местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан, основы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (отзыв, досрочное прекращение полномочий и т.п.).

Особенная часть вмещала бы акты о статусе муниципальных образований, их органов, иных субъектов местного самоуправления в отдельных сферах правового регулирования, выделяемых по традиционной схеме отраслей права и законодательства. В связи с этим заслуживает внимания структура особенной части муниципального законодательства, предложенная А.Н. Костюковым. Он включает в особенную часть рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципальных предприятий, взаимоотношениях органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, местном бюджете, местных налогах и сборах, системе налогообложения, учета и отчетности, муниципальном кредите, жилищных субсидиях, земле и земельных отношениях, социальной защите населения, здравоохранении, образовании, культуре, молодежной политике, физической культуре и спорте, жилищно-коммунальном хозяйстве, приватизации муниципального жилищного фонда, градостроительстве и благоустройстве, торговле, охране природы, охране общественного порядка, гражданской обороне, чрезвычайных ситуациях³⁶. Однако после введения в действие классификатора правовых актов изложенный подход должен быть приведен в соответствие с рубрикацией классификатора. В предлагаемом приложении целесообразно повторить структуру классификатора в полном объеме. Пусть лучше отдельные разделы и рубрики приложения останутся до поры до времени незаполненными, чем после возможного расширения полномочий органов местного самоуправления окажется невозможным найти в приложении к классификатору место для новых нормативных правовых актов о местном самоуправлении.

В общей и особенной частях рассматриваемого нами приложения важно ввести внутреннюю для каждой рубрики иерархию актов по их юридической силе. Следовало бы также обособить акты (фрагменты актов) Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Однако проблематика выстраивания актов муниципального законодательства по их юридической силе не сводится только к обеспечению подобной иерархии.

 

4.3.Разграничение компетенции Российской Федерации и

 ее субъектов.

 

Усилению системности муниципального законодательства должно способствовать более четкое соотнесение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления. Одна из проблем связана в условиях расширения сферы федерального регулирования с определением предметной рамки комплексных региональных законов о местном самоуправлении. Очевидно, последние должны детализировать положения федерального законодательства, например, в части определения вопросов местного значения, определять компетенцию органов местного самоуправления. Однако часто такая детализация толкуется, в том числе судами, как вторжение в федеральную компетенцию. Региональные законодатели вынуждены попросту переписывать Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления или делать множество отсылок к нему. Это принижает значимость комплексных региональных законов о местном самоуправлении. Однако по смыслу Конституции РФ именно субъекты Федерации осуществляют комплексное развернутое регулирование местного самоуправления.

Особенно затруднено региональное нормотворчество по вопросам, входящим в сферу исключительной нормотворческой компетенции Российской Федерации и касающимся прав и свобод граждан, участия муниципальных образований в гражданском обороте. В обозначенной сфере, как и во многих других, важно, оставаясь в рамках принципиальных федеральных норм, отразить в законодательстве объективно существующие региональные особенности. Ведь муниципальное право - это во многом право регионов.

Одно из направлений решения  указанной проблемы видится в  расширении сферы делегирования  нормотворческих полномочий от Федерации ее субъектам.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

В заключении хотелось бы сделать выводы по данной работе и рассмотрении поставленных в ней  задач.

Муниципальное право регулируется в Российской Федерации  современной, молодой системой законодательства.

      Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, т.е. та форма, в которой они получают свою жизнеспособность.