5. Институциональная неустойчивость. Опыт
показывает, что сложившаяся в РФ федеральная
система не обладает достаточной институциональной
устойчивостью. Распределение обязанностей
и полномочий между различными уровнями
власти существенно изменялось в зависимости
от конкретной политической и экономической
ситуации, как под давлением центра, так
и под давлением регионов.
Как уже отмечалось выше, в течение
девяностых годов под давлением
регионов происходило изменение
распределения обязанностей и полномочий
между уровнями власти, приведшее
к ослаблению центральной власти.
В последнее время наблюдается
обратная тенденция увеличения роли
центральных властей и уменьшения
влияния регионов. Основными шагами
в этом направлении были изменения
в работе верхней палаты парламента
и учреждение федеральных округов.
Первая из этих мер позволила снизить
влияние губернаторов в сфере
федерального законодательства, а вторая
— в сфере исполнения этого
самого законодательства. В обоих
случаях наблюдается изменение
распределения полномочий между
уровнями власти за счет односторонних
действий центральной власти.
3.5. Перспективы
совершенствования бюджетного федерализма
Для большого федеративного государства
- России - обязателен и бюджетный
федерализм, система которого утверждена
Бюджетным кодексом. Она включает
в себя три самостоятельных уровня:
— федеральный бюджет и
государственные внебюджетные фонды;
— бюджеты субъектов Федерации
и территориальные государственные
фонды;
— местные бюджеты районные
(городов, городских округов, муниципальных
районов) и поселенческие.
Основы принципиально новой
системы межбюджетных отношений
заложены в утвержденной Правительством
в 2001 году Программе развития
бюджетного федерализма. Документ разграничивает
расходные и доходные полномочия органов
государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии с “Программой
развития бюджетного федерализма”
совершенствование межбюджетных отношений
в РФ проводилось по следующим направлениям:
- упорядочение бюджетного устройства
субъектов РФ;
- разграничение расходных полномочий;
- разграничение налоговых полномочий
и доходных источников;
- совершенствование механизма
финансовой помощи другим уровням;
- улучшение управления общественными
финансами на региональном и
местном уровнях.
Необходимость упорядочения
бюджетного устройства субъектов
РФ связано с существованием
муниципальных образований различных
уровней, размытостью круга вопросов
местного значения, неупорядоченностью
территориального организации муниципальных
образований.
В сфере совершенствования
разграничения расходных полномочий
решались задачи более четкого
их разграничения между уровнями
бюджетной системы в соответствии
с теоретическими принципами, обеспечения
самостоятельности региональных
и местных органов власти в
управлении расходами соответствующих
бюджетов и ликвидации нефинансируемых
федеральных мандатов.
В области разграничения
налоговых полномочий планировалось
существенно повысить роль собственных
доходов региональных и местных
бюджетов, уменьшив роль расщепления
налоговых доходов между уровнями
бюджетной системы в российской
модели бюджетного федерализма.
Совершенствование механизма
предоставления финансовой помощи
нижестоящим бюджетам было направлено
на выделение в общем объеме
финансовой помощи текущей, инвестиционной,
выравнивающей и инвестиционной составляющих.
Приоритеты регионального развития
(2010-2012 годы) определены в Программе среднесрочного
развития России. В апреле Правительство
одобрило Концепцию повышения эффективности
межбюджетных отношений и качества управления
государственными и муниципальными финансами.
Реализация намеченных на 2010-2012 годы мер
завершило реформирование системы бюджетного
федерализма.
Уже принятые федеральные
законы - об общих принципах организации
законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной
власти регионов, местного самоуправления,
поправки в Бюджетный кодекс
— создали правовую базу, по-новому
регулирующую финансовые взаимоотношения
бюджетов всех уровней. Принципиально
важное здесь: разграничение расходных
полномочий между органами разных
уровней власти, налоговых полномочий
и доходных источников между
ними, перечень форм и механизмов
финансовой поддержки бюджетов
одних уровней другими.
Бюджетный кодекс устанавливает,
что расходы бюджетов формируются
в соответствии с расходными
обязательствами, предусмотренными
законодательством о разграничении
полномочий между органами власти
всех уровней. Эти обязательства
должны исполняться за счет
собственных доходов и источников
покрытия дефицита. При делегировании
своих полномочий одним уровнем
власти другому, более низкому,
расходные обязательства должны
обеспечиваться за счет субвенций
из вышестоящего бюджета. Закреплены
и правовые нормы, определяющие
порядок их предоставления. Непосредственное
исполнение расходных обязательств
органов государственной власти
и местного самоуправления за
счет бюджетов других уровней
запрещено законом.
Если расходные полномочия
в основном уже упорядочены,
то вопросы эффективности использования
бюджетных средств совершенно
не урегулированы законодательством.
Отсутствует нормативная база, определяющая
процедуру и критерии такой оценки, и вытекающие
из нее правовые последствия. Это отмечено
в Послании Президента Федеральному Собранию
“О бюджетной политике в 2010 году”. Д. Медведев
подчеркнул необходимость в кратчайшие
сроки утвердить методику, позволяющую
полно и объективно оценивать эффективность
использования бюджетных средств регионами
при выполнении как собственных, так и
делегированных полномочий.
Чтобы исполнять установленные
обязательства, орган любой власти
должен иметь достаточные и
тоже закрепленные за ним средства.
Более того, проблемы разграничения
налоговых полномочий и доходных
источников приоритетны по сравнению
с проблемами разграничения расходных
полномочий между центром, регионами,
муниципалитетами. Поэтому в Бюджетном
кодексе, а не в законах о
годовом федеральном бюджете
прописаны единые для бюджетов
разных уровней нормативы отчислений
от федеральных налогов и сборов
и специальных налогов. Кодекс
предусматривает “нормы одноканального
направления” (“один налог —
один бюджет”) и права регионов
устанавливать размеры дополнительных
отчислений от отдельных налогов
и сборов, подлежащих зачислению
в бюджеты субъектов Федерации
и местные. Но документ обязывает
региональные власти передавать
в муниципальные бюджеты не
менее 10 процентов консолидированных
сборов от налога на доходы
физических лиц. Эти меры повышают
стабильность налоговых поступлений,
финансовую самостоятельность региональных
и местных властей, их заинтересованность
в эффективном использовании
средств.
К сожалению, пока еще не
приходится говорить о полной
самостоятельности бюджетов. Основные
налоговые доходы, как и прежде,
концентрируются на федеральном
уровне, поэтому неизбежно их
перераспределение. Более 80 процентов
налоговых поступлений в консолидированные
бюджеты субъектов Федерации
— отчисления от федеральных
налогов. Как уже отмечалось, Бюджетный
кодекс позволяет регионам утверждать
объем отчислений от федеральных налогов,
направляемых в местные бюджеты. Но эта
норма не носит обязательного характера.
Продолжается сужение собственной финансовой
базы муниципальных бюджетов: за ними
закреплено всего два местных налога —
земельный и на имущество физических лиц.
Сохраняется жесткая зависимость
доходов регионов и муниципалитетов
от отчислений от федеральных
налогов и сборов. Значительный
рост обязательств территорий
даже обострил “ножницы” между
их расходами и доходами. Серьезные
бюджетные проблемы возникли
при проведении муниципальной
реформы, начатой в соответствии
с Законом “Об общих принципах
местного самоуправления в Российской
Федерации”. Местные бюджеты оказались
не сбалансированы — новые
расходные обязательства не в
полной мере подкреплены источниками
доходов. Расходы муниципалитетов
на осуществление переданных
им государственных полномочий
в этом году возрастают примерно
на треть. Так, в Республике
Карелия финансовые ресурсы городских
поселений в 1,5 раза меньше, чем
необходимо, сельских — в 5 раз.
Нередко средств в казне хватает
лишь на зарплату работникам
местной бюджетной сферы. По
информации региональных контрольно-счетных
органов, всего 2 процента муниципальных
образований России являются
самодостаточными, расходы остальных
в среднем вдвое превышают
их доходы. Безусловно, это ненормальная
ситуация.
Самостоятельность бюджета
органа власти любого уровня
может быть обеспечена при
условии: имеются достаточные
источники доходов и есть право
свободно распоряжаться ими в
соответствии с полномочиями. Власть
соответственно должна нести
установленную законом ответственность
за целевое и эффективное использование
бюджетных средств. Совершенствование
распределения налоговых поступлений
между уровнями бюджетной системы
государства будет способствовать и разрешению
конфликтов конституционно-правового
характера.
В последние годы усиливается
централизация доходов на федеральном
уровне, что обусловлено необходимостью
решения крупных общенациональных
задач. Но если средства концентрируются
на одном уровне системы, то
неизбежно слабеют другие. Нарушаются
реальные балансы между доходами
и расходами региональных и
местных бюджетов, существенно возрастает
их зависимость от дотаций
из федерального бюджета. Разумеется,
Россия, как любое федеративное
государство, не может обходиться
без финансовой помощи регионам,
нуждающимся в ней по объективным
причинам. Основу этой помощи
составляют межбюджетные трансферты.
Они предоставляются из специальных
фондов федерального бюджета:
финансовой поддержки регионов,
софинансирования социальных расходов,
регионального развития, реформирования
региональных и муниципальных
финансов.
Главная цель межбюджетных
отношений - выравнивание финансовой
обеспеченности субъектов Федерации.
Они не направлены на стимулирование
экономического роста территорий.
Но без повышения заинтересованности
(и ответственности) региональных
и местных органов власти в
развитии и более полном использовании
собственного потенциала проблему
высокой дотационности не решить.
Действующие же механизмы межбюджетных
отношений ориентируют на иждивенчество,
если не принуждают к нему.
Но у финансовой поддержки
должна быть совсем иная цель
— побуждать регионы, муниципальные
образования рассчитывать прежде
всего на свои силы. То есть
наращивать собственный налоговый
потенциал и только при его
объективной недостаточности привлекать
средства вышестоящих бюджетов.
Концепция и Бюджетное послание
Президента предусматривают реформирование
межбюджетных отношений. В документах,
в частности, подчеркивается необходимость
усовершенствования методики распределения
дотаций из Фонда финансовой поддержки
субъектов Федерации, чтобы повысить их
заинтересованность в развитии налоговой
базы территорий. Регионы должны быть
уверены, что финансовая поддержка не
будет сокращена, если им удастся превзойти
среднероссийские показатели социально-экономического
развития. О необходимости перехода от
малоэффективного выравнивания финансовой
обеспеченности к стимулированию экономического
развития территорий говорится и в Программе
социально-экономического развития страны
на среднесрочную перспективу. Пути к
этому - повышение эффективности государственного
управления, формирование производственных
комплексов, совершенствование межбюджетных
отношений.
В Концепции также прописан
комплекс мер, направленных на
улучшение управления государственными
и муниципальными финансами. Например,
предусматривается создание Федерального
фонда софинансирования расходов,
связанных с выполнением регионами
приоритетных для страны полномочий.
Чтобы получить помощь из этого
фонда, власти субъектов Федерации
будут обязаны выделить и свою долю
средств.
Развитие и совершенствование
бюджетного федерализма зависят
от решения неизбежно возникающих
проблем. Поэтому крайне важно
выработать эффективные механизмы
их законодательного регулирования.
Совершенствование правового
регулирования межбюджетных отношений
связано с реализацией Российским
государством через налоговую
систему своей социальной функции.
Если анализировать связь налогово-бюджетных
отношений в рамках теории
формирования через налоговые
и неналоговые доходы общественной
собственности, то межбюджетные
отношения можно рассматривать
как инвестиционную межбюджетную
деятельность. Тогда субъект Федерации
выступает в роли условной
«публичной корпорации», а бюджет
субъекта Федерации - как консолидированный
корпоративный фонд, образующий
как собственные доходы, так и дебиторскую
задолженность перед Российской Федерацией
или другими субъектами.