Финансы организации

Для децентрализованных моделей  характерна приоритетность федерального налогово-бюджетного законодательства перед региональным, что гарантирует  соблюдение общегосударственных интересов  страны. Финансовая независимость и  самостоятельность региональных властей  подкрепляется здесь использованием "непересекающихся" налогов по принципу "один налог — один бюджет", предоставлением права совместного (федерально-регионального) использования  налоговых баз, отсутствием текущего контроля со стороны федерального центра за бюджетной деятельностью региональных органов власти, дистанцированием от проблемы горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, и, как следствие, отсутствием ответственности федерального центра по долгам региональных бюджетов. В странах с децентрализованной системой власти устранение острых горизонтальных диспропорций регионов осуществляется путем предоставления адресного финансирования нуждающимся категориям населения.

Достоинством децентрализованных моделей является относительная  независимость регионов от центра и  минимизация перераспределительных  процессов в бюджетно-налоговой  системе. К главным их недостаткам  относят избыточную самостоятельность, которая может привести к нарушению  единства государства вследствие укрепления позиций ряда региональных лидеров; стремление наиболее доходных регионов к экономической самостоятельности  и изоляции, высокую вероятность  потери контроля центральной власти над бюджетно-налоговой деятельностью  региональных органов власти.

Децентрализованные конкурентные модели, способствующие экономическому росту, связаны с высокой степенью децентрализации и финансовой самостоятельности  региональных властей. Они требуют  высокого уровня развития национальной экономики, относительно небольшой  территории и наличия более или  менее равномерно развитых регионов. Концепция конкурентного бюджетного федерализма предполагает наличие  в стране уникальной системы правил отношений между органами власти по горизонтали и вертикали в  противовес статичной системе распределения  полномочий и налогообложения. Теория конкурентного бюджетного федерализма  исходит из возможности формирования альтернативных конкурентных моделей  развития регионов. При этом одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие —  на использовании фактических разрушительных конкурентных стратегий на местном  уровне. По мнению идеологов децентрализованного конкурентного бюджетного федерализма, вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений.

Смешанные (кооперативные) модели представляют собой определенный симбиоз  элементов централизованных и децентрализованных моделей. Они предполагают тесное сотрудничество региональных и центральных государственных  органов власти в процессе активизации  механизма бюджетного выравнивания территорий, повышенную ответственность  федерального центра за состояние региональных государственных финансов, за создание условий для социально-экономического развития регионов, что приводит к  усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности  региональных властей. Для этих моделей  межбюджетных отношений характерна значительная роль межбюджетных трансфертов  из вышестоящих бюджетов нижестоящим  для бюджетного выравнивания регионов.

Кооперативные модели, ориентированные  на бюджетное выравнивание региональных диспропорций (территориальную справедливость), подразумевают активное скоординированное  сотрудничество центра и субъектов  в рамках федеративного государства  в осуществлении крупных социально-экономических  программ. Они характеризуются централизованной политикой выравнивания диспропорций в развитии различных регионов при  значительном участии центральных  властей, широким привлечением региональных властей к перераспределению  национального дохода, обеспечению  макроэкономической стабильности, а  также большей ролью регионов в распределении налоговых доходов, активным горизонтальным бюджетным  выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов.

2.2. Межбюджетные трансферты и межбюджетное регулирование

Отношения между разными  уровнями государственной власти, равно  как и характер межбюджетных отношений, обычно закрепляются в конституции  страны. Межбюджетные трансферты, являясь  частью системы межбюджетных отношений, призваны выполнять следующие функции:

возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального  назначения, если эти расходы превышают  другие поступления в эти бюджеты;

способствовать устранению проблем, возникающих в связи  с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными  экономическими спадами;

служить для местных властей  стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

Реализация этих функций  на практике сталкивается с рядом  объективных и субъективных трудностей. Прежде всего следует отметить, что  процесс «возмещения расходов на услуги общенационального назначения»  по-разному воспринимается федеральным  центром и субъектами Федерации, что зачастую приводит к различного рода торгам между правительствами  различных уровней. Поэтому важно  установить стабильные формализованные  процедуры выделения и получения  подобных трансфертов.

В России много вопросов возникает на стадии использования  трансфертов. В частности, федеральный  центр стремится к установлению жесткого контроля за целевым использованием выделенных средств. Такой контроль нередко воспринимается на местах как  препятствие на пути эффективного использования  этих средств ввиду непонимания  либо незнания центром местных приоритетов.

Для федерального центра трансферты - это статьи расходов федерального бюджета. В условиях недостаточности  средств в федеральном бюджете, в том числе временной, федеральное правительство сокращает объемы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов Федерации.

Концептуально можно выделить три вида межбюджетных трансфертов: целевой и нецелевой трансферты бюджету-получателю на исполнение собственных  расходных полномочий (решение собственных  вопросов) и целевой трансферт  на исполнение делегированных бюджету-получателю полномочий (вопросов) бюджетом иного  уровня бюджетной системы.

К первому виду межбюджетных трансфертов можно отнести субсидии из федерального бюджета регионам и  субсидии, выделяемые из бюджетов субъектов  РФ местным бюджетам, а также иные межбюджетные трансферты, предоставляемые  бюджетами муниципальных районов  бюджетам поселений на условиях софинансирования. Ко второму виду (нецелевому) межбюджетных трансфертов следует отнести  дотации (на выравнивание уровня бюджетной  обеспеченности, на сбалансированность и т.д.). Третий вид - субвенции из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на финансовое обеспечение  делегированных государственных полномочий и субсидии, перечисляемые муниципальными образованиями в бюджет субъекта РФ в связи с превышением установленного размера уровня бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из местных бюджетов местным бюджетам иного уровня в  связи с передачей вопросов местного значения.

Предоставление целевого межбюджетного трансферта на решение  делегированных полномочий (вопросов) ставит перед собой целью повышение  эффективности исполнения делегируемого  полномочия. При наделении полномочием  предполагается, что субъект, которому данное полномочие передано, сможет обеспечить его реализацию с меньшими затратами  или обеспечить более качественное исполнение полномочия с прежним  объемом затрат.

Предоставление целевого межбюджетного трансферта бюджету-получателю на исполнение его собственных расходных  полномочий может быть направлено как  на мобилизацию ресурсов всех уровней  бюджетной системы для решения  поставленной задачи (строительство  объекта, имеющего важное социальное или  экономическое значение, проведение определенных мероприятий и т.д.), так и на определение востребованности предполагаемых расходов. Готовность субъекта РФ, муниципального образования  выделять собственные средства на решение  обозначенных задач является лучшим индикатором востребованности строительства  или проведения какого-либо мероприятия.

Предоставление дотаций (нецелевого межбюджетного трансферта) направлено на выравнивание финансовых возможностей территорий по исполнению их собственных расходных полномочий (решению вопросов местного значения).

Отдельно следует выделить такой вид межбюджетных трансфертов, как бюджетные кредиты. Несмотря на то, что в новой редакции Бюджетного кодекса РФ в статьях, перечисляющих  формы межбюджетных трансфертов, исключено  упоминание бюджетных кредитов, их по-прежнему можно рассматривать  как один из видов (форм) межбюджетных трансфертов. Так, в соответствии со ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому  бюджету бюджетной системы РФ. В соответствии с той же статьей  БК РФ бюджетные кредиты - денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы  РФ, юридическому лицу. Следовательно, в том случае, когда кредит предоставляется  бюджетом другому бюджету, то этот бюджетный  кредит.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено  предоставление бюджетных кредитов бюджетам в двух случаях: на покрытие кассового разрыва и в связи  с ликвидацией последствий стихийных  бедствий. В первом случае бюджетный  кредит, в зависимости от указания целевого назначения его использования, может обладать свойствами дотаций или субсидий, во втором - это инструмент для решения чрезвычайных задач. Предоставление бюджетного кредита на условиях возвратности и возмездности заставляет рассматривать его, прежде всего, как инструмент финансового рынка, а не реализации бюджетной политики. На наш взгляд, кредитование бюджетом бюджетов иных уровней является проявлением патернализма, свидетельством несовершенства межбюджетного регулирования, а предоставление публичным правовым образованием бюджетных кредитов иным бюджетам на реализацию инвестиционных проектов можно оценивать как проявление недобросовестной конкуренции.

Являясь способом управления, межбюджетное регулирование неизбежно  приводит к ответному реагированию получателей межбюджетных трансфертов - территорий, органы управления которых  принимают решения с учетом условий, установленных бюджетом вышестоящего уровня бюджетной системы, применяемых  при распределении межбюджетных трансфертов. Это проявляется в  принятии региональных программ, в  том случае, если наличие программы  и ее финансирование является необходимым  условием получение межбюджетного  трансферта, в принятии решений о  выделении средств на строительство  объектов, в установлении новых расходных  обязательств, а также в изменении  структуры расходов, создании (упразднении) бюджетных учреждений и органов  управления. На характер управленческих решений, на управление региональными  и местными финансами может повлиять и технология расчета межбюджетных трансфертов, что наиболее явно находит  свое отражение при распределении  региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки.

Так, распределение фондов финансовой поддержки требует расчета  показателей, характеризующих состояние  доходной базы территории и исполнения расходных полномочий (вопросов местного значения). Критерием достоверности  оценки доходных возможностей бюджетов территорий является достижение совпадения фактической и плановой отдачи экономической базы, налогового (доходного) потенциала. Иначе складывается ситуация в отношении оценки расходных обязательств, расходных потребностей публично-правовых образований. До настоящего времени идут дискуссии по поводу того, что считать необходимыми расходными потребностями. Согласно одной точке зрения, потребность - это то, что финансируется по факту. Согласно второй - потребность должна быть четко описана нормативом и, следовательно, превышение норматива - уже не потребность. Также существует мнение, что достоверная оценка потребностей невозможна.

Перечисленные альтернативы обуславливают различия методологических подходов в определении расходных  потребностей публично-правовых образований: исходя из фактических расходов, исходя из стандартов бюджетной услуги (стандарт услуги устанавливается с учетом функций, операций ее составляющих и  нормативной стоимости каждой функции, операции или, что доминирует в последние  годы, - исходя из различий в стоимости  бюджетных услуг, т.е. индекса бюджетных  расходов). В первом случае целью  методики определения расходных  потребностей будет являться полнота  оценки фактических расходов, во втором - расчет средств необходимых для  обеспечения стандарта, в третьем - определение, во сколько раз больше или меньше средств необходимо затратить  публично-правовому образованию  для обеспечения равного объема бюджетных услуг в расчете  на одного жителя.

Соответственно, в первом случае региональные органы государственной  власти (органы местного самоуправления) будут ориентированы на обоснование  дополнительных расходов, связанных  с оказанием большего объема бюджетных  услуг и (или) повышением качества их предоставления, в том числе на создание бюджетных учреждений, вне  зависимости от того, востребованы эти учреждения жителями или нет, на увеличение штатной численности  и т.п. Мерой, направленной на ограничение  роста необоснованных расходов, может  стать установление ограниченного  перечня расходных позиций, по которым просчитываются расходные потребности территорий.

Во втором случае - ориентация публично правовых образований на обоснование  высокой себестоимости стандартизированной  бюджетной услуги, на необходимость  оказания бюджетных услуг более  дорогим способом. Детальное, пооперационное описание физического состава бюджетной  услуги с указанием стоимости  может создать препятствие для  завышения себестоимости услуги на местах, однако, это сопряжено  с трудоемкостью процесса расчета: необходимо учитывать множество  факторов и каждый год пересматривать их стоимость.