Проблемы местного самоуправления

Глава 3. Приоритеты развития местного самоуправления в  России

3.1. Структурная  модернизация местного самоуправления

Российское местное самоуправление остро нуждается в неотложной структурной модернизации. При этом структурные реформы являются не самоцелью. Критерием выбора конкретного  решения в любом случае должно быть его соответствие интересам  граждан и государства, снижение непродуктивных затрат, эффективность  исполнения функций местного самоуправления.

Опыт функционирования российского  местного самоуправления к настоящему времени выявил основные недостатки двух базовых моделей его организации. “Поселенческая” модель, предполагающая создание множества мелких муниципальных  образований, затрудняет решение всего  круга вопросов местного значения, ослабляет финансовую базу местного самоуправления, не обеспечивает комплексного территориального развития, отдаляет органы местного самоуправления от государственной  власти и затрудняет контроль за их функционированием со стороны государства. Лишенная этих недостатков “районная” модель, в рамках которой создаются  достаточно крупные муниципальные  образования, а их количество сокращается, в свою очередь, отдаляет местную  власть от населения, ограничивает возможности  гражданского участия, затрудняет самостоятельное  решение вопросов непосредственного  жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов. Поэтому следует выработать синтетический подход к территориальной  организации местного самоуправления, который соединит преимущества “поселенческой”  и “районной” моделей, устранит присущие им недостатки, и будет соответствовать  заданным Конституцией и современной  социально-экономической ситуацией  требованиям.

С одной стороны, не подлежит сомнению необходимость обеспечения  максимальной близости власти к населению, реализации права каждого городского и сельского поселения самоопределяться как муниципальное образование  и тем самым приобретать все  права, предусмотренные статьями 130, 131 Конституции Российской Федерации (на что неоднократно указывал в  своих постановлениях Конституционный  суд). С другой стороны, в условиях жестких ресурсных ограничений  столь же необходимо сохранение и  развитие сложившейся районной инфраструктуры, а также закрепление ответственности  за решение наиболее важных задач  местного самоуправления на уровне с  достаточными ресурсами. Поэтому предлагаются следующие изменения в территориальных  и организационных основах местного самоуправления.В Федеральном законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления предлагается закрепить двухуровневую модель, включающую в себя два типа муниципальных образований: муниципальное поселение и муниципальный район. Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу – выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем. При этом следует предусмотреть и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача должна происходить, в зависимости от конкретных обстоятельств, либо в индивидуальном порядке (от муниципального района – к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района – ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении).

Распространение двухуровневой  модели местного самоуправления на крупные  города представляется нецелесообразным. На их базе предлагается создать третий тип муниципальных образований  – городской округ, сочетающий в  себе признаки как поселения, так  и муниципального района. В этом случае близость местной власти к населению будет обеспечена за счет закрепления в федеральном законе критериев определения количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей городского округа. Тем самым будет существенно увеличен количественный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с существующими реалиями и обеспечена более тесная связь их депутатов с избирателями.

В рамках этой модели в компетенции  органов власти субфедерального  уровня предлагается сохранить полномочия по наделению конкретных территорий статусом муниципального образования  и установлению границ между муниципальными образованиями, исходя из исторических, географических и иных местных традиций, а также реального социально-экономического положения региона и ее отдельных  территорий.

Кроме того, предлагается более  детально определить подход к организационной  структуре органов власти муниципального уровня. Так, вышеописанные предложения  по изменению территориальных основ  местного самоуправления обуславливают  целесообразность увеличения количества возможных способов формирования представительного  органа муниципального района. Поскольку  территория муниципального района будет  состоять из территорий входящих в  его состав поселений, районный представительный орган может быть образован как  путем прямого избрания его депутатов населением, так и путем его формирования из представителей поселений – глав и (или) депутатов представительных органов поселений. При этом нормы представительства от каждого поселения могут быть как едиными для всех входящих в район поселений, так и индивидуальными для каждого поселения в зависимости от численности проживающего в нем населения.

В связи с низкой эффективностью деятельности исполнительных органов  местного самоуправления, в значительной мере связанной с дефицитом квалифицированных  управленческих кадров, предлагается предусмотреть возможность разграничения  функций избранного главы муниципального образования и назначаемого по контракту  главы местной администрации. Критерием  оценки работы первого явится непосредственно  выражаемая воля населения, мерилом  эффективности второго – прежде всего бюджетная эффективность. При этом бюджетная эффективность  должна быть достигнута как в отношении  использования средств местных  бюджетов и решения вопросов местного значения, так и в отношении  осуществления полномочий, переданных государственными органами, и расходования переданных вместе с этими полномочиями государственных средств. В связи  с этим предлагается закрепить не только за местными представительными  органами, но и за органами государственной  власти субъектов Федерации право  участвовать в работе комиссий по отбору кандидатур на должность назначаемого по контракту главы местной администрации, право устанавливать дополнительные требования к кандидатам, право определять условия заключаемого с ними контракта (в части их ответственности за осуществление государственных  полномочий), а также право инициировать процедуру расторжения контракта. В качестве правовых гарантий, исключающих  вмешательство органов государственной  власти и их должностных лиц в  деятельность органов местного самоуправления, предлагается закрепить положения, согласно которым представители  органов государственной власти не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии, а принятие окончательного решения о заключении и расторжении контракта с назначаемым главой местной администрации является исключительной прерогативой представительного органа местной власти. При этом необходимо отметить, что решение о введении самой должности назначаемого по контракту главы местной администрации (допускающее тем самым косвенное участие органов государственной власти в процедуре его назначения и отрешения от должности) должно приниматься исключительно населением конкретного муниципального образования – поскольку только населению предоставлено право определять структуру органов местного самоуправления.

Эти меры позволят местному самоуправлению стать действительно  эффективным связующим звеном между  гражданами и государственной властью, повысят его функциональную гибкость, сформируют на территории всей страны единую и наиболее рациональную организационную  модель местного самоуправления.

3.2 Оздоровление  бюджетно-финансовой сферы местного  самоуправления

Приоритеты этого направления  могут быть определены следующим  образом:

• Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе расширения собственной доходной базы и укрепления их самостоятельности. Реализация этой цели предполагает учет налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованность в его наращивании, а также проявление на местах необходимой налоговой инициативы и повышение эффективности расходования бюджетных средств. Высокая степень самостоятельности местных бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета – неотъемлемые элементы процесса совершенствования межбюджетных отношений. При этом необходима выработка специальных процедур управления местными бюджетами, имеющими высокодотационный характер или признаки неплатежеспособности, включая создание временной финансовой администрации муниципального образования. Такие процедуры должны при этом соответствовать конституционным нормам, устанавливающим самостоятельность местного самоуправления.
• Закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на постоянной основе. Минимально гарантированные для каждого муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов должны быть установлены непосредственно в Бюджетном кодексе. Субъект Федерации при наличии объективной возможности должен иметь возможность их повысить, а также установить нормативы по региональным налогам – также единые и долгосрочные. Дифференциацию нормативов и их изменение предлагается проводить только на уровне выше минимально гарантированного итолько в рамках схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В перспективе целесообразно осуществить переход от нынешней системы расщепления федеральных налогов между бюджетами разных уровней к принципу “каждому бюджету свои налоги”, а также обеспечить постепенное повышение удельного веса региональных и местных налогов.
• Совершенствование механизма закрепления налогов на различных уровнях бюджетной системы. Налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обладают наиболее полной информацией об их величине. При этом должно быть обеспечено соответствие доходных источников расходным полномочиям. Налоговый инструмент, предназначенный для осуществления определенной политики, должен быть предоставлен в распоряжение того уровня бюджетной системы, который проводит эту политику.
• Обеспечение гарантий самостоятельности муниципальных образований в планировании и нормировании расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения. В том числе это относится к условиям и размерам оплаты труда муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений. Эти расходы должны финансироваться в пределах и за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Следует исключить принятие федеральными и региональными властями правовых актов, которые диктовали бы объем расходов на выполнение собственных полномочий местного самоуправления. Влияние федеральных властей или властей субъекта Федерации на бюджетную политику муниципалитетов возможно через предоставление долевых субсидий на условиях добровольного софинансирования. При этом расходы на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий должны полностью обеспечиваться субвенциями из федерального или регионального бюджета. Уровень государственной власти, предоставивший субвенции, вправе и обязан четко определить цели и порядок их расходования. Расходы обеих групп должны фиксироваться в реестре расходных обязательств, который должен вестись в каждом муниципальном образовании. Тем самым будет укреплена самостоятельность органов местного самоуправления в пределах сферы их ответственности, реализован принцип соответствия состава решаемых практических задач объемам наличных ресурсов, оптимизирована структура расходов местных бюджетов, обеспечено гибкое и оперативное удовлетворение потребностей населения.
• Четкое выстраивание двухуровневой системы местных бюджетов. Должны быть определены и расходные обязательства и необходимые для их выполнения доходные источники как бюджета поселения, так и бюджета района. При этом для районов, представительные органы которых будут формироваться путем делегирования депутатов от поселений, целесообразно предусмотреть обязательное финансирование межмуниципальных функций за счет взносов из бюджетов поселений. Такой подход обеспечивает наиболее эффективное использование совместных ресурсов и прямую их увязку с предоставляемыми бюджетными услугами в интересах всего населения той или иной территории. В то же время важно сохранить и традиционный вариант финансирования межмуниципальных функций, предоставив выбор между ними субъекту Федерации. Практика покажет, какое решение лучше подходит тому или иному региону.
• Выработка критериев и четких процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Целесообразно на федеральном уровне законодательно определить условия, в которых должны осуществляться эти процедуры, предусмотрев необходимую степень их вариативности, критерии выравнивания, учет налогового потенциала и бюджетной обеспеченности. В связи с огромными различиями местных условий непосредственное определение самих процедур в рамках, очерченных на федеральном уровне, должно быть поручено региональным органам государственной власти. Предлагается ввести две формы дотаций: дотации, распределяемые в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и дотации (либо заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов), распределяемые в равном объеме в расчете на одного жителя. Первый вид дотаций следует рассчитывать по методикам, утверждаемым субъектами Федерации (для муниципальных районов и городских округов) или муниципальными районами (для поселений). В Бюджетном кодексе должны быть установлены общие требования к таким методикам, гарантирующие их объективность и прозрачность, в частности, запрет на использование в расчетах фактических или прогнозируемых доходов и расходов местных бюджетов (аналогично тому, как это реализовано в федеральной методике расчета трансфертов).Распределение второго вида дотаций по подушевому принципу (в условиях неравномерного размещения налоговой базы) обеспечит перераспределение части налогов в пользу менее развитых территорий без увеличения различий в бюджетной обеспеченности. Еще одной составной частью механизма выравнивания бюджетной обеспеченности должен стать режим “отрицательных трансфертов”. В том случае, если бюджетная обеспеченность муниципального образования в два и более раза превышает среднюю по региону, то часть этого превышения (рассчитанная по специальной формуле) должна быть перечислена в фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Это позволит закрепить на постоянной основе за местными бюджетами крупные доходные источники, не опасаясь “сверхобеспеченности” отдельных муниципальных образований со всеми вытекающими из нее негативными последствиями, как для регионального бюджета, так и для бюджета самого муниципального образования. Необходимо также создание системы постоянного мониторинга бюджетной обеспеченности в каждом регионе по единой методологии, определенной на федеральном уровне.
• Закрепление обязательности казначейского исполнения местных бюджетов. При этом муниципальным образованиям должно быть предоставлено право выбора между созданием собственных казначейств и обслуживанием местных бюджетов в федеральном или региональном казначействе. Эта мера укрепит бюджетную дисциплину, обеспечит прозрачность и доступность для контроля бюджетных потоков, станет гарантией целевого расходования средств.
• Установление преимущественного порядка расходования бюджетных средств органов местного самоуп<span class="Normal__Char" style=" font-family: 'Times New