Публичные слушания

При организации общественных слушаний следует учитывать, что  в большинстве случаев на региональном и местном уровне наблюдается  слабый интерес представителей законодательной  власти и муниципальных советов  к общественным слушаниям. (Депутаты либо плохо представляют себе свою миссию, либо не связывают свое последующее  переизбрание с постоянным отстаиванием интересов избирателей, которое  требует непрерывного диалога с  общественностью, к форме общественного  участия "общественные слушания" относятся скептически в основном потому, что не знакомы с ее предназначением, возможными результатами).[11]

Отсутствие большого интереса к общественным слушаниям со стороны  органов исполнительной власти и  муниципального управления может быть продиктовано тем, что они боятся предстать перед общественностью  своего рода "мальчиками для битья".[11]

Поэтому результативность общественного  участия напрямую зависит от соответствующих  способностей и мотивации двух основных участников процесса - организаций  третьего сектора и органов власти (либо МСУ), они в равной степени  ответственны за установление диалога. Следует также учитывать, что  власть субъективно может быть не заинтересована открывать двери  общественным инициативам в бюджетном  процессе, по нескольким основным причинам:

1. низкая квалификация НКО (мнение общественности по такой специфической теме, требующей высокого уровня компетентности и подготовки, как бюджет, для сотрудников исполнительной власти не является значимым);
2. неконструктивность поведения (некоммерческим организациям привычнее и проще либо критиковать власть за хроническое невнимание к социальным проблемам, не предлагая осмысленных альтернатив политики, либо раз за разом выпрашивать средства на свои идеи и проекты);
3. возможно, пока основная проблема - противодействие власти попыткам НКО поставить политику под контроль общества и подчинить ее интересам жителей.[11]

С другой стороны, причиной пренебрежительного отношения власти к НКО может быть определенная незрелость самих организаций третьего сектора, их неготовность вести содержательный, грамотный диалог с властью по отстаиванию интересов своих  социальных групп.[11]

Негативным следствием такого набора факторов является неверие НКО  в собственные возможности добиться каких-либо результатов через участие  в бюджетном процессе - "нас  все равно не услышат". Такая  установка сковывает активность даже тех организаций, которые по своему потенциалу могли бы действенно включиться в обсуждение вопросов социально-экономического развития своих территорий, и способствует закрытости, непрозрачности процессов  принятия бюджетных решений. Препятствием использования формы "общественные слушания" может стать низкая активность НКО. Мотивация к общественному  участию повышается, когда НКО  видит возможность получения  финансовых средств на свои уставные цели, что осуществимо через муниципальный  грант и/или социальный заказ.

Таким образом, проблемы эффективного общественного участия в бюджетном  процессе могут возникнуть из-за взаимосвязанных  серьезных недостатков в образе мышления и деятельности обоих названных  партнеров: как некоммерческих организаций, так и органов власти. Эти и другие проблемы при организации общественных слушаний еще раз подтверждают актуальность экспертного сопровождения мероприятий, а также концентрации внимания на тщательном методическом обеспечении.[11]

Если в регионе (городе) существующая на сегодняшний день практика общественного участия в бюджетном  процессе еще весьма слабо развита  и представляет собой скорее набор "прецедентных" мероприятий, чем  устойчивые формы взаимодействия общества и власти. Ее следует рассматривать  как первый опыт включения общественности в бюджетную сферу, как предпосылку  для организации общественных слушаний.[9, c. 13]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3 Общественные слушания как форма общественного участия

Одной из наиболее структурированных  и формализованных консультативных  форм непосредственного участия  граждан в управлении на территории являются общественные слушания.[3]

Общественные слушания можно  определить как подготовленное и  проведенное в соответствии с  ранее принятым данным Положением собрание граждан, на которое приглашены представители  органов власти и СМИ и на котором  приведены факты и высказаны  мнения по обсуждаемой проблеме и  рассмотрены рекомендации для органов  власти по ее решению.[14]

Цель общественных слушаний - информирование общественности, свободное  обсуждение различных точек зрения на проблему и выработку компромиссных, взаимоприемлемых решений, влияние  на формирование общественного мнения по обсуждаемой проблеме; влияние  на действия граждан и организаций  по обсуждаемой проблеме; влияние  на решения органов власти по обсуждаемой  проблеме.[14]

Общественные слушания предполагают четкую фиксацию темы обсуждений, обязательное распространение предварительной  информации, доступность документированной  информации по обсуждаемой теме, составление  итогового документа, как отражающего  согласие участвующих сторон, так  и фиксирующего разногласия.[15, c.17]

Для подготовки общественных слушаний целесообразно провести специальный  подготовительный тренинговый семинар  для представителей некоммерческих организаций (участников слушаний) и  органов власти. На семинаре могут  рассматриваться основные, теоретические  вопросы общественного участия, концепция прикладного бюджетного анализа, участники смогут смоделировать  некоторые формы общественного  участия, а также непосредственно  подготовиться к предстоящим  слушаниям: определить приоритетные темы, проанализировать проблемы, сформулировать предложения.[15, c.18]

Темой обсуждения на общественных слушаниях могут быть любые проблемы, которые затрагивают права и  интересы граждан и организаций  на территории и решение которых  находится в компетенции органов  власти территории. Вопросы бюджетного процесса могут обсуждаться на любом  его этапе.[17, c.18]

Подготовка и проведение общественных слушаний осуществляется Оргкомитетом в соответствии с действующим  законодательством, настоящим Положением и согласованными учредителями темой  и задачами на основе партнерских  отношений с гражданами, организациями, СМИ и органами власти.[13]

Все обеспечение подготовки и проведения слушаний, осуществляется путем добровольного безвозмездного предоставления Оргкомитету ресурсов гражданами, организациями и органами власти.[13]

К участию в общественных слушаниях приглашаются и информируются  об их итогах все заинтересованные в их соответствующей теме общественные группы, СМИ и представители органов  власти, в компетенцию которых  входит решение обсуждаемых проблем. Итоговая информация предоставляется  всем желающим.[13]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава II. Практика применения общественного участия

 

2.1 Уровни общественного участия

Идея выделения уровней  общественного участия связана  с вопросами: в какой степени  общественность обладает требуемой  квалификацией для вовлечения в  процесс принятия решений? какое  количество средств и времени  имеется на качественную организацию  общественного участия? есть ли желание  участвовать в той или иной форме в принятии решений или  их обсуждении? и т.п. [10, c.78]

Впервые это было проделано  Шерри Арнштейн, кем в 1969 году характеризовалось  гражданское вовлечение в процессы планирования в Соединенных Штатах, а впоследствии было адаптировано к  практическому использованию Дэвидом  Вилцоксом. [5]

Таблица 1

Схема Ш.Арнштейн

8. гражданское управление	Реальные полномочия
7. делигирование полномочий
6. партнерство
5. учет мнения	«Символическое» участие
4. консультации
3. информирование
2. «терапия»	Отсутствие участия
1. манипулирование

 

 

Манипулирование и Терапия

Оба уровня описывают имитацию общественного участия при его  реальном отсутствии. Цель такой практики – убедить общественность, что  уже принятое решение было наилучшим  или единственно возможным, тем  самым не потерять и даже получить общественную поддержку. Эта цель достигается  профессиональными средствами “паблик  рилейшнз”. Прозрачности информации в этой процедуре не требуется, поэтому граждане могут получить и недостоверную информацию.[5]

В бюджетном процессе это  можно проиллюстрировать напечатанными  в средствах массовой информации статьями, либо специальных фильмах, передачах для телевидения (часто  это бывает перед выборами) дающих неполную информацию для оценки принятого  бюджета, либо “слишком” профессиональную, избыточную. Например, может демонстрироваться  увеличение общего объема финансирования какой-либо отрасли (здравоохранения, образования и т.д.) по сравнению  с предыдущими годами, особенно в  привязке к деятельности какого-либо политического руководителя. Но не указывается, за счет чего произошло  увеличение, или не показывается статистика по потребностям в данной отрасли  и иных: сколько поликлиник по-прежнему нуждаются в новом оборудовании? насколько увеличатся расходы на оплату жилья при увеличении зарплаты бюджетникам? И т.п.[5]

Информирование

Наиболее важный и обязательный первый шаг к реальному общественному  участию. Предполагает повышение прозрачности информации в области принимаемых  решений. Однако зачастую это “игра  в одни ворота”. Т.е., поскольку нет  канала обратной связи, граждане имеют возможность только “слушать”.[5]

Консультации

Различные опросы мнения, профильные встречи, запрос мнения общественных экспертов. У граждан появляется возможность  “быть услышанными”, но они не обладают гарантиями, что их мнение будет  принято во внимание.[5]

Учет мнения

Арнштейн утверждает, что  и этот уровень, вместе с (3) и (4) относится  к “символическому участию”. Общественность имеет возможность предлагать рекомендации, но все же право принятия окончательного решения остается за представителями власти.[5]

Партнерство

На этом уровне граждане вступают в отношения “партнерства”  с властью, позволяющие им вести  переговоры и добиваться компромисса  с субъектами, принимающими решения. Более того, власть может быть фактически перераспределена между гражданами и властью, когда ответственность  за планирование и принятие решений  принадлежит комитетам, в которые  входят представители общественности. Здесь появляется реальная возможность  влиять на приоритеты политики, а также  контролировать исполнение принятых решений.[5]

Делегирование полномочий

На этом уровне представители  общественности имеют большинство  голосов в принимающих решения  комитетах или всю полноту  полномочий необходимых для принятия решений.[5]

Гражданское управление

Это наивысшая степень  реального общественного участия, она является наиболее труднодостижимой. Граждане обладают полной властью принятия решений (прямая демократия), их исполнения. Практически имеет место в  случае референдумов, либо когда группы граждан напрямую осуществляют полномочия власти, не имея посредников в сборе  средств.

Предпосылками гражданского управления является высокая степень  политической культуры граждан, политических знаний и знаний в области принятия и исполнения принимаемых решений, а также личная мотивация или  желание участвовать в описываемом  процессе. Преодоление указанных  препятствий приближает государство  к возможности реального общественного  участия, а соответственно, к реальному  демократическому управлению.[5]

Дэвид Вилцокс в “Руководстве по эффективному общественному участию” упрощает классификацию Арнштейна и предлагает выделить следующие уровни:

1. Информирование
2. Консультации
3. Совместное принятие  решений
4. Совместная деятельность
5. Поддержка местных инициатив

Совершенно сознательно из схемы  удалены уровни “манипуляции” и  “терапии”, так как их использование  не просто политически некорректно, но и может послужить источником социальных конфликтов.

Какой уровень общественного  участия выбрать в каждой конкретной ситуации зависит от множества обстоятельств. И совершенно не обязательно стремиться к высшему.

Рассмотрим более подробно данные уровни, что поможет нам  лучше понять, в каких случаях  следует их использовать.

1. Информирование

Данный уровень в любом  случае является необходимым этапом, предваряющим все последующие, и  вполне может быть достаточным при  некоторых обстоятельствах. Тем  не менее, если люди ожидают большего, чем просто информации по какой-нибудь теме, понятно, что их разочарование  неизбежно.[13]