Функции муниципального управления

Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы зашиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения. Всё это даёт основание выделить в качестве функции местного самоуправления деятельность граждан и органов местного самоуправления по защите интересов и прав муниципальных образований, их населения.

Одной из организационных  форм, с помощью которой осуществляется функция зашиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Они образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления своих прав и интересов.

Этот перечень «основных направлений деятельности»  следовало бы дополнить ещё и  таким направлением как обеспечение  условий рационального природопользования в муниципальном образовании.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что  функции управления (понимаемые как основные направления управленческой деятельности), осуществляемые на муниципальном уровне, исключительно разнообразны: в этом ещё раз можно убедиться, проанализировав приведённый выше перечень вопросов, отнесённых законом к ведению местного самоуправления.

Для того чтобы  разобраться в многообразии функций  управления необходимо выявить факторы, влияющие на их состав и развитие.

В самом общем  виде к числу факторов следует  отнести:

• тип модели государственного устройства (федеративное или унитарное);
• уровень развития нормативно - правовой базы местного самоуправления;
• уровень социально - экономического развития государства в целом и

муниципального  образования, в частности;

• характер политических процессов, протекающих в муниципальном управлении;
• степень и темп развития рыночных отношений в экономике муниципального образования.

В ходе взаимодействия перечисленных выше факторов происходит изменение ее значения отдельных  функций управления: уменьшается  значимость одних вплоть до исчезновения (например, функция оперативного управления хозяйствующими субъектами) и формируются другие (например, функция регулирования поддержки и развития предпринимательской деятельности).

Перечисленные выше «функции местного самоуправления»  иначе можно обозначить как функции, выделяемые на основе объекта управления. И набор этих функций существенно отличается от таковых в сфере корпоративного менеджмента. Так, например, О.С. Виханский и А.И.Наумов выделяют следующие «пять групп функциональных процессов, которые охват деятельность любой организации и которые являются объектом управления со стороны менеджмента». Данными функциональными группами являются следующие:

• производство;
• маркетинг;
• финансы;
• работа с кадрами;
• эккаунтинг (учёт и анализ хозяйственной деятельности.

В то же время в науке об управлении выделяют так называемые организационные функции в зависимости от субъекта управления, среди которых в свою очередь выделяется группа «основных функций», отражающая стадии управления, которые в менеджменте объединяется категорией «функция управления».

Рассматривая  специфику муниципального образования  как объекта управления, необходимо отметить, что набор управленческих функций (т.е. «основных функций») в  сфере щипального управления и корпоративного менеджмента один и тот же. На рис.1 приведена принципиальная схема управленческих процессов.

 

 

 

 

 

 

 

2.ФУНКЦИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ

 

Центральное место  в управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении (как, впрочем, и в корпоративном), занимает планирование. Все остальные управленческие функции, в конечном счёте, зависят от того, каковы цели организации и каковы способы их достижения, что и определяется в ходе планирования. Таким образом, планирование можно определить как деятельность, направленную на определение целей и способов действия, обеспечивающих достижение этих целей.

Сущность планирования можно охарактеризовать посредством  рассмотрения четырёх его аспектов, которые Г. Кунц и О.О. Доннел определили как

« вклад планирования в достижение поставленных целей и задач ведущую роль планирования, вездесущность планирования, эффективность планов». И хотя перечисленные выше аспекты планирования были первоначально выделены для корпоративного менеджмента, их значение для рассмотрения сущности муниципального управления ничуть не меньше.

Начнём с  того, что цель любого плана, будь-то долгосрочный план социально - экономического развития или же любой производный  от него документ, заключается в  том, чтобы облегчить достижение целей и задач муниципального образования. Этот принцип вытекает из самого характера любой организации, которая существует для достижения целей посредством сознательного сотрудничества. Отсюда следует вывод о том, что планирование как функция местного самоуправления возможна лишь только тогда, когда к постановке целей и определению системы мер по их достижению привлекаются как можно более широкие слои населения.

Поскольку действия руководителей органов муниципального управления в отношении организации, руководства и контроля рассчитаны на то, чтобы способствовать достижению целей муниципального образования, то планирование логически предшествует выполнению всех других управленческих функций. И хотя на практике все управленческие функции переплетаются между собой, «планирование уникально в том отношении, что оно устанавливает цели, необходимые для всех групповых усилий». Отметим также и то, что планирование не только устанавливает цели, и способы их достижения, но и устанавливает нормативы контроля, т.к. нельзя контролировать незапланированные действия.

 

Планирование - это функция  всех, кто профессионально занимается управленческой деятельностью, и органы муниципального управления в этом отношении  не являются исключением. Естественно, что характер и объём плановой работы будет изменяться в зависимости от полномочий, которыми располагают конкретные работники муниципальных органов. Однако, в любом случае ни одна должностная инструкция или любой другой регламентирующих деятельность работников муниципального управления документ не может так ограничить облает их выбора, чтобы они не обладали ни малейшей свободой действия, без чего не может быть планирования, т.к. планирование по своей природе всегда предполагает выбор из определённого количества, альтернативных действий.

Эффективность плана, а, следовательно, и плановой деятельности определяется размером того вклада, который они вносят в осуществление целей и задач, столбцах перед конкретным муниципальным образованием. Говоря об эффективности плана следует помнить, что далеко не всякий план автоматически ведёт к достижению даже верно намеченных целей. Эффективный план означает, что затраты, связанные с его реализацией, не должны превышать возможные выгоды .

Чтобы лучше понять необходимость  планирования, рассмотрим следующие факторы, выделенные для корпоративного менеджмента, но которые не менее значимы и для муниципального управления:

1. Увеличение  временного разрыва между принятием  решения и результатом. Несмотря  на то, что среди глав муниципальных образований широкое хождение имеет мнение о том, что нужно решать проблемы сегодняшнего дня, а не заниматься разработкой долгосрочных планов и проектов, сам характер управленческой деятельности в сфере муниципального управления, специфика муниципального управления как объекта управления свидетельствует о том, что муниципальным менеджерам всё чаше приходится принимать решения, последствия которых могут сказаться через 5-10 и более лет. Естественно, что в этом случае меняется и сам характер планирования: оно уже не может быть исключительно директивным и адресным, как-то имело место быть в эпоху «местных советов». Эффективное планирование в современных условиях предполагает не только наличие значительных финансовых средств и затрат времени, но и требует от муниципальных менеджеров обеспечить всеми возможными способами минимизацию неопределённости и её последствий. И в этом, как нам представляется, планирование является одним из наиболее действенных инструментов.

2. Увеличение  организационной сложности. Тот факт, что система органов муниципального «управления становится всё сложнее и сложнее, вряд ли может быть оспорен. Действительно, трудно представить себе ситуацию, когда отдельные функции местного самоуправления (экономические, социальные, экологические и т.д.) можно осуществлять независимо друг от друга. В этой Связи именно планирование обеспечивает для каждой структурной единицы муниципального управления не только круг задан, но и механизмы взаимодействия различных структурных единиц при решении управленческих задач.

3. Возрастание  роли внешней среда. Если изменения  во внешней среде всегда играли  важную роль в разработке и  реализации планов, то применительно к планированию на муниципальном уровне в условиях современной России роль внешней среды трудно переоценить. По этой причине руководители органов муниципального управления всех уровней должны постоянно искать адекватные решения на происходящие с большой скоростью изменения во внешней среде. Это относится и к изменению в содержании функций управления, но в еще большей мере к выявлению и удовлетворению интересов местного сообщества.

Теперь остановимся  на рассмотрении отдельных элементов  планирования, акцентируя внимание на специфике их проявления в сфере муниципального управления. Как известно, функция планирования требует от менеджера, независимо от того, действует он в деловых или административных организациях - умения принимать решения по следующим четырём основным элементам плана, а именно: в отношении целей, методов, ресурсов и реализации.

Постановка  целей. Это то, с чего начинается планирование. Цели в планировании выполняют своего рода роль интегратора, так как они представляют собой будущее состояние муниципального образования, которое следует достигнуть. Естественно, что в столь сложной организации, каковой является муниципальное управление одновременно сосуществует сразу несколько целей и в этой связи крайне важно определить, какие цели в данный момент являются приоритетными, а какие - второстепенными. Впрочем, не менее важно определить, какие цели являются стратегическими, а какие оперативными, так как достижение тех и других предполагает существенно различные процедуры планирования. Так как успех планирования, а, следовательно, и муниципального управления в значительной степени определяется тем - насколько верно определены цели, то особое значение приобретает максимально широкое вовлечение в процесс постановки целей, особенно, стратегических не только специалистов, но и представителей населения.

Разработка  курса действий - определяется, прежде всего, характером целей, и в силу этого различают стратегический и тактический курс действий. При этом, как правило, в муниципальном управлении существует несколько альтернативных способов достижения цели (целей),по этой причине целесообразно разрабатывать несколько вариантов планов и прогнозов.

Ресурсы - в данном случае следует рассматривать как  некоторые ограничения, которые необходимо учитывать при реализации целевой функции конкретного прогноза и плана, разрабатываемого и реализуемого в рамках муниципального управления. В конечном счёте, в ходе осуществления функции планирования необходимо решить двуединую задачу оценки и распределения ресурсов таким образом, чтобы обеспечить реализацию плана. В отличие от корпоративного менеджмента, задача оценки и распределения ресурсов имеет более высокий уровень сложности в сфере муниципального управления, так как в этом случае приходится иметь дело с много большим разнообразием ресурсов, причём, как правило, объёмы собственных ресурсов муниципального образования недостаточны для достижения многих целей.

Важнейшим инструментом, используемым на этой фазе планирования, является бюджет местного самоуправления. Основные принципы формирования бюджета  сводятся к следующим обязательным принципам:

• общие структуры расходов должны строго соответствовать функциям, возложенным на местное самоуправление;
• источники доходов всех уровней должны быть разграничены на долговременной основе;
• законодательное утверждение прозрачных межбюджетных отношений.

В муниципальном  образовании участниками бюджетного процесса являются:

1. Районное муниципальное  Собрание;

2. Администрация  района;

3. Глава районного  самоуправления, руководители крупных  учреждений;

4. Распорядители  (образование, культура, здравоохранение,  ЖКХ и т.д.);

5. Банки;

6.Финансовые  органы;

7. Налоговые  органы;

8. Контрольно - ревизионное управление;

9.Получатели  бюджетных денег;

10. Иные лица.

Реализация - завершающая  фаза планирования, как правило, означает, что реализация планов, создаваемых в органах муниципального управления, осуществляется зачастую людьми, которые действуют за пределами этих органов. Для того чтобы реализовать свои планы, в распоряжении муниципальных органов власти есть несколько инструментов.

Во - первых, это  власть, т.е. определённые законом властные полномочия, которыми обладают органы муниципального управления. Этот инструмент, оказывается достаточно эффективен, когда мы имеем дело с относительно простым планом, реализация которого не влечёт за собой сколько-нибудь существенных изменений в жизнедеятельности муниципального образования. Однако, использование преимущественно административно - распорядительных методов оказывается неэффективным, если план имеет комплексный характер и его реализация сопряжена со значительными изменениями.