1.Основные этапы формирования
административно-территориального деления
России.
I этап - с начала XX века до Октябрьской
революции 1917 г.;
II этап - октябрь 1917-1922 гг.: стихийность
преобразований и становление российского
федерализма;
III этап - 1923-1929 гг.: кардинальные изменения
административно-территориального деления
(административно-хозяйственное деление,
укрупнение);
IV этап - 1930-1953 гг.: отход от принципов
экономического районирования при административном
делении (разукрупнение);
V этап - 1953-1991 гг.: попытка реформ и «косметические»
преобразования;
VI этап - с 1991 по 2001 приспособление советской
системы административно-территориального
деления к постсоветскому политическому
и экономическому пространству.
Административно-территориальное деление
России начала XX века сформировалось в
результате более полутора векового давления
централизованной власти, принимавшей
решения о внутреннем устройстве страны.
Это сказалось на максимальном дроблении
территорий с целью приближения чиновничьего,
полицейского и фискального аппарата
к населению. Количество крупных административно-территориальных
единиц Российской империи к началу XX
в. достигло 97, в том числе 78 губерний, 18
областей и остров Сахалин. Границы административно-территориальных
единиц не учитывали специфику национальной
структуры и национального расселения,
экономико-географические особенности
деления страны и потребности развития
современного хозяйства. Первые пятнадцать
лет XX века только продолжили тенденцию
к дальнейшему дроблению сетки административно-территориального
деления.
Падение самодержавия в феврале 1917 года
открыло возможность радикального решения
накопившихся проблем развития России.
Необходимость и основные направления
реформ административно- территориального
деления страны наметились еще до начала
революционных событий. Они были связаны
с совершенствованием органов управления
местной власти, развитием земских принципов
и формированием общесословного волостного
земства как органа территориального
самоуправления, а также через решение
вопросы национальной автономизации.
Эти вопросы пришлось решать Временному
правительству, которое фактически уже
с первых своих постановлений пошло на
серьезную реформу местных органов власти,
подготовив новые законы о городском и
земском самоуправлении. Впервые на волостном
уровне вводился демократический принцип
всеобщих, прямых и равных выборов при
тайном голосовании. Значительно расширялась
компетенция земских органов, и сами они
распространялись на новые территории
России. В то же время следует признать,
что какого-либо реформирования системы
административно-территориального деления
за короткий период существования Временного
правительства не произошло. Несколько
проведенных изменений фактически продолжали
линию царского правительства на административное
дробление страны. Декларировавшиеся
и начавшиеся демократические преобразования
и свободы еще не смогли проявиться в территориальной
организации государства.
Формирование новой политической системы
управления страной после социалистической
революции сразу же поставило вопрос об
автономии ряда национальных территорий,
что не могло не сказаться на будущем изменении
территориального управления и изменении
границ российских губерний и областей.
В период жесткого политического противостояния,
гражданской войны, угрозы территориальной
целостности России был сделан выбор в
пользу федеративного национально-территориального
принципа построения нового государства.
Идея «географического федерализма» не
была принята большевистским руководством,
и был взят курс на построение нового административно-территориального
деления на основе учета национальных
особенностей. Практически уже в первые
годы после Октябрьской революции в России
уже было образовано 8 автономных республик,
11 автономных областей, 2 национальные
трудовые коммуны.
В процессе революционных преобразований
отчетливо выделяются два периода:
период «власти на местах» и самостоятельной
перекройки границ без санкций центра
и период начала работы Административной
Комиссии при Президиуме ВЦИК (декабрь 1919
г.), который может быть назван началом
централизованных преобразований административно-территориального
деления России. Новая, созданная к 1929 г.
укрупненная сетка административно-территориального
деления РСФСР, фактически стала первой
в истории страны реформой административно-территориального
управления, построенной на научных принципах.
Она в определенной степени отразила стремление
многих еще дореволюционных специалистов
и ученых изменить механистическую, централизованную
и бюрократизированную систему территориального
управления Россией и выстроить ее на
новой объективной основе. Впервые задачи
политического управления территорией
сочетались с задачами ее экономического
развития и объективного экономико-географического
районирования.
Была выстроена новая система административно-территориального
деления: область (край) - округ - административный
район. Всего на территории РСФСР было
создано 13 краев и областей, а с национальными
образованиями количество административно-территориальных
единиц составило 37. Наиболее крупная
единица совпадала с экономическим районом,
который понимался как территориальный
производственный комплекс со специализацией
во всесоюзном масштабе, связанный с другими
в целостную экономическую систему в процессе
межрайонного разделения труда. Округа
являлись крупными центрами, которые могли
обеспечить достаточный уровень обслуживания
населения и решения инфраструктурных
проблем для развития местного хозяйства.
Округа должны были сыграть также целенаправленную
роль в обеспечении процесса равномерного
экономического развития территорий.
За основную единицу в новой системе территориального
управления был принят административный
район – территория низового ранга. Если
бы страна вступила на путь экономических
реформ и допущения элементов рыночной
экономики, предложенный в рамках НЭПа,
то система территориального управления
открывала возможность научно обоснованного
управления развитием экономики страны,
которое опиралось на разработанное экономическое
районирование. В предложенном делении
страны на хозяйственно-целостные единицы
также была заложена возможность для самоуправления
и развития ростков внутренней демократической
жизни. Однако новая схема административно-территориального
деления просуществовала очень короткое
время.
С 1930 по 1953 год под влиянием новых политических
установок произошли значимые изменения
административно-территориального деления
страны, но их вектор был изменен на противоположный.
Направленность изменений определялась
возрождением установки на политический
подход к регулированию процесса административно-территориального
районирования. Была фактически ликвидирована
система округов и сделан переход к двухзвенной
системе управления (с передачей функции
основной единицы от района к области),
а также произошло значительное увеличение
количества административно-территориальных
единиц (с 37 до 90). Их разукрупнение и уменьшение
размеров стало средством обеспечения
руководства со стороны партийных и государственных
органов, обеспечения нужной степени централизации;
некоторые из вновь образованных областей
по своим контурам приближались к дореволюционным
губерниям (частично даже зафиксировано
совпадение границ). Политический фактор
сыграл главную роль также и в судьбе национальных
административно-территориальных единиц:
ряд национальных территорий был ликвидирован
(или же изменены их границы), произошло
выселение народов и заселение их земель
переселенцами. На 1953-1954 гг. пришелся максимум
административно-территориальной раздробленности
страны – 92 административно-территориальные
единицы.
Конец 1950-х - начало 1960-х годов явились
временем подготовки и начала реализации
новой реформы административно-территориального
управления, в основу которой опять были
положены принципы объективного соответствия
требований экономического районирования
и установления административно-территориальных
границ. Начало данной реформы было связано
с созданием системы совнархозов. Однако
этот импульс остался нереализованным.
Неизменная ситуация в административно-территориальной
структуре России сохранялась вплоть
до начала 1990-х годов - времени коренного
изменения политической и экономической
системы.
Критическая масса накопленных проблем
нашла выход в годы перестройки. Возможность
свободно и публично обсуждать государственные
вопросы способствовала научным и политическим
дискуссиям о государственном устройстве
России, а позже и начавшимся в 1990-е годы
изменениям в административно-территориальном
устройстве страны. Был признан новый
статус «республики в составе РСФСР» в
1991 году проявилась тенденция автономных
республик или округов из состава краев
и областей, в которых они ранее находились.
Конституция 1993 года закрепила основы
нового федеративного устройства, провозгласив
равноправие субъектов федерации и разграничение
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов. Сложившаяся
к началу XXI столетия политическая карта
России включает 89 административно-территориальных
единиц, именуемых в Конституции РФ субъектами
федерации. Среди них 21 республика, 6 краев,
49 областей, 2 города федерального значения
(Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная
область, 10 автономных округов.
Изменение сути и характера российского
федерализма имело и негативные последствия
в форме парада «суверенитетов», неисполнения
федеральных законов, главенства собственных
конституций или уставов, часто противоречащих
сущности Конституции России. Реакцией
на эти процессы стала новая реформа административно-территориального
управления, которая была инициирована
в самом конце XX века, но которая в перспективе
сможет кардинальным образом сказаться
на принципах и общей картине административно-территориального
деления Российской Федерации. Это попытка
совершенствования структуры территориального
управления путем объединения субъектов
федерации в семь федеральных округов.
В настоящее время Россия находится в
начале цикла укрупнения системы административно-территориального
деления. Уже несколько лет существуют
введенные в 2000 г. семь федеральных округов,
призванных стать важным элементом в механизме
взаимодействия федерального центра и
субъектов федерации. Эта система в значительной
мере соответствует экономическому районированию
и межрегиональным ассоциациям экономического
взаимодействия. Создание федеральных
округов следует рассматривать как попытку
возродить на новом этапе положительный
опыт административно- территориальных
реформ, учесть неосуществленные замыслы
и неудавшиеся попытки ввести я России
укрупненное административно-хозяйственное
территориальное деление. В настоящее
время (на 2010 год) согласно статье 5 Конституции
1993 года, Российская Федерация состоит
из равноправных субъектов. Во взаимоотношениях
с федеральными органами государственной
власти все субъекты Российской Федерации
между собой равноправны. С 1 марта 2008 года
таких субъектов 83.