Государственный финансовый контроль: содержание, задачи, субъекты. Эффективность государственного финансового контроля

Государственный финансовый контроль — это правоспособная система государственных органов, проверяющих образование, учет, распределение и использование денежных и соответствующих им материальных потоков федерального бюджета, на точность исполнения действующих нормативно-правовых актов.

Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности.

В соответствии с этим основными его задачами являются7:

1.   организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

2.   оценка обоснованности  доходных и расходных статей  федерального бюджета и бюджетов  федеральных внебюджетных фондов;

3.   финансовая экспертиза  проектов федеральных законов, а  также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

4.   анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

5.   контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

6.   обеспечение поступления  в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;

7.   оценка эффективности деятельности  министерств и ведомств по  использованию средств государственного  бюджета и внебюджетных средств;

8.   контроль за правильностью  ведения бухгалтерского учета  и отчетности;

9.   улучшение бюджетной и  налоговой дисциплины;

10.      выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета;

11.      контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;

12.      проверка обращения  средств бюджета и внебюджетных  средств в банках и других  кредитных учреждениях;

13.      контроль за  формированием и распределением  целевых бюджетных фондов финансовой  поддержки регионов;

14.      пресечение незаконных  решений по предоставлению налоговых  и таможенных льгот, государственных  дотаций, субвенций и другой помощи  отдельным категориям плательщиков  или регионам;

15.      выявление финансовых  злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений.

2. Субъекты государственного финансового контроля и их взаимодействие

С позиций институционального подхода государственный финансовый контроль представляет собой систему институтов, инструментов и объектов по проверке законности и целесообразности действий в формировании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления.

В систему основных субъектов государственного финансового контроля входят Президент Российской Федерации, являющийся главой государства и определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства; Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, являющееся «представительным и законодательным органом Российской Федерации»; Правительство Российской Федерации, обеспечивающее проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики в стране, разрабатывающее и представляющее Государственной Думе Российской Федерации федеральный бюджет и отчет о его исполнении; Счетная палата Российской Федерации; Банк России и другие органы.

В сфере государственного финансового контроля законодательством Российской Федерации обозначены основы организации системы ГФК, которые предполагают создание и функционирование специализированных органов финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы России. По вертикали эта система включает в себя три уровня финансового контроля, соответствующих уровням бюджетной системы Российской Федерации: федеральный уровень финансового контроля; региональный уровень финансового контроля; местный уровень финансового контроля.

По горизонтали структура государственного финансового контроля на каждом уровне бюджетной системы РФ включает в себя контроль по линии законодательной власти и финансовый контроль исполнительных органов власти.

На сегодняшний день структура существующих в стране органов государственного финансового контроля выглядит следующим образом (таблица  1):

Таблица 1

 Субъекты государственного финансового контроля в России8

Из таблицы четко видна многочисленность контрольных инстанций, которая сама по себе не может дать ощутимых результатов. Особенно, если субъекты государственного контроля будут действовать разобщенно.

Сегодня становится все более очевидным, что при несогласованной политике контрольных ведомств возрастает риск дублирования их функций, неэффективного расходования ресурсов, низких результатов контрольной деятельности, трудностей в реализации целей, что, в конечном счете, ведет к снижению действенности всей системы государственного финансового контроля. В то же время для эффективного функционирования системы государственного контроля, как для любой сложной организации, необходим четкий механизм взаимодействия между ее звеньями.

В рамках реализации своих функций, одни контрольные органы прибегают, в том числе, и к совместным действиям с другими органами. В ходе таких практик сотрудничества находятся некоторые приемлемые образцы, шаблоны действий, которые постепенно, через повторение и оценку, превращаются в стандартизованные обычаи и привычки. Спустя некоторое время, эти шаблоны и образцы поддерживаются должностными лицами, принимаются и узакониваются. На этой основе разрабатывается система, регламентирующая такие практики совместного межведомственного взаимодействия, а также устанавливаются определенные «правила игры». Так происходит процесс институционализации межведомственного взаимодействия.

Понятие «институционализация» показывает, как развиваются и исторически изменяются социальные институты9 и представляет собой процесс определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему, которая способна действовать в направлении удовлетворения некоторой потребности. Это своего рода замена спонтанного, экспериментального и стихийного на регулируемое, моделируемое и системное. С этой точки зрения процесс перехода межведомственных связей в межведомственное взаимодействие можно разбить на несколько этапов.

Первым этапом является возникновение потребности во взаимодействии, удовлетворение которой требует совместных с другим органом действий. Необходимость в межведомственном взаимодействии возникает тогда, когда у субъектов государственного финансового контроля проявляются взаимопересекающиеся интересы, частично или полностью совпадают цели деятельности. Эти интересы и цели должны быть направлены на предмет взаимодействия, общий для обеих сторон. Т.е. первостепенным условием межведомственного взаимодействия выступает наличие потребности одного контрольного органа в консолидации усилий с другим органом.

После стадии определения потребности наступает этап формирования общих целей и интересов взаимодействия. На данном этапе участвующим во взаимодействии контрольным органам целесообразно подписать друг с другом общие декларативные документы о взаимодействии, в которых установить цели сотрудничества.

Можно согласиться с тем, что каждый орган государственного контроля преследует свои отдельные цели, имеет самостоятельное значение и во многом не взаимообусловлен с другими контрольными органами, как и виды государственного контроля. Например, задачи государственного финансового контроля отличаются от задач административного контроля. Вместе с тем у них есть стратегически объединяющая цель – совершенствование и повышение эффективности государственного управления и контроля10.

После формального закрепления решения о взаимодействии необходима конкретизация и детализация правил, процедур и организационных форм межведомственного взаимодействия.

Принципы организации финансового контроля разработаны и активно используются мировым сообществом. Этими базовыми принципами, закрепленными в Лимской декларации ИНТОСАИ11, являются законность, независимость, объективность, ответственность, гласность и системность. Вполне логично, что межведомственное взаимодействие в сфере государственного финансового контроля должно осуществляться с их учетом.

Вместе с тем, принципы межведомственного взаимодействия и требования, предъявляемые к его организации, не нашли отражения в работах отечественных теоретиков и практиков. Хотелось бы подробнее остановиться на требованиях, соблюдение или несоблюдение которых оказывает большое влияние на эффективность взаимодействия. К таким требованиям можно отнести:

- согласованность действий участников, которая достигается путем координации процесса межведомственного взаимодействия. Взаимодействие органов государственного финансового контроля без координации выглядит как стихийный и неупорядоченный процесс, в то время как координация придает этому процессу четко обозначенную цель, ориентированную на достижение конечного результата. Под координацией в социологии понимается обеспечение и поддержание взаимодействия между различными частями организации или различными организациями для достижения большей согласованности деятельности12. Таким образом, мы полагаем, что скоординированное межведомственное взаимодействие можно определить как создание особой, согласованной, упорядоченной системы сотрудничества, направленной на достижение общих целей взаимодействия, обусловленной нормативно-правовыми актами и взаимными интересами участников, итогом функционирования которой является повышение эффективности в координируемых сферах;