Финансовые основы функционирования местного самоуправления

Основную роль в формировании налоговых доходов местных бюджетов, как видно из таблицы, играют отчисления от налога на прибыль, муниципальная часть налогов на доходы физических лиц, налогов на имущество, а также налоги на товары (в т.ч. муниципальная часть налога с продаж, отдельные акцизы) и платежи за пользование природными ресурсами. Понятно, что в этих налогах есть определенная доля и поступлений от субъектов малого предпринимательства и занятых по найму на малых предприятиях и у индивидуальных предпринимателей. Одновременно определенный вклад малого бизнеса имеется и в той массе средств, которая “возвращается” в муниципальный бюджет из бюджета субъекта РФ в виде безвозмездных перечислений. Однако “вычленить” в этих поступлениях доходы от малого бизнеса достаточно достоверно возможным на данных имеющейся статистики не представляется.

К раскрытию вопроса  о формировании налоговых доходов  имеет отношение Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584.¹⁶ Рассмотрим некоторые моменты из этой программы, имеющие отношение к рассматриваемому вопросу.

В настоящее время  основная часть доходов территориальных  бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера. При этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограниченны.  
    Разграничение налоговых поступлений и иных доходов обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность ряда нижестоящих бюджетов. Однако этот принцип, как отмечается в Программе, имеет ряд существенных недостатков - отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.

Исходя из этого, в  Программе провозглашается курс на существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Для достижения этой цели Правительство РФ считает необходимым  к 2005 г.:

1) расширить налоговые  полномочия органов власти субъектов  и местного самоуправления при  одновременном предотвращении недобросовестной  налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) законодательно закрепить  основные доходные источники  (собственные налоги, отчисления  от налоговых поступлений) за  региональными и местными бюджетами  на постоянной (долгосрочной) основе  в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

3) сократить масштабы  расщепления налоговых поступлений  между уровнями бюджетной системы,  предусматривая при прочих равных  условиях зачисление 100% поступлений  по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от практики  централизации поступлений по  региональным и местным налогам  в вышестоящие бюджеты; 

5) обеспечить уплату  налогов, поступающих в региональные  и местные бюджеты, по месту  фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние "офшорные" зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

В заключении главы скажем несколько слов о проекте Федерального закона РФ на 2005 год в плане формирования налоговых доходов местных бюджетов.¹⁷

В проекте федерального закона “О федеральном бюджете на 2005 год” предусматриваются доходы в размере 3326 млрд. руб., расходы - 3047 млрд. руб. и профицит бюджета  в  размере 278 млрд. руб.  Усиливается по сравнению с предыдущими годами тенденция централизации финансово-бюджетной системы Российской Федерации, так как основные осуществленные в 2003-2004 годах на основании разграничения полномочий органов власти всех уровней изменения в бюджетном и налоговом законодательстве направлены на увеличение доходной базы прежде всего федерального бюджета и компенсацию потерь доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

По сравнению с ожидаемым  исполнением федерального бюджета  в 2004г. прогнозируемые в 2005 г. доходы увеличатся на 35,6 млрд. руб. Однако доля доходов в ВВП снизится в 2005г. против ожидаемой оценки на 2004 г. с 20,4% до 17,77%. Изменение налогового законодательства (Федеральный закон № 95-ФЗ от 29 июля 2004г. “О внесении изменений и дополнений в части первую и вторую  Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах") снизило доходы федерального бюджета в 2005г. на 258.2 млрд. руб. или на 1,38 % к ВВП. Изменение бюджетного законодательства (Федеральный закон№ 120-ФЗ от 20 августа 2004г. “О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений”) привело к перераспределению доходов между уровнями бюджетной системы на основании нормативов,  установленных Бюджетным кодексом, что увеличило доходы федерального бюджета на 102,1 млрд. руб. или 0,55% к ВВП. Основное влияние оказала передача 1,5 % процентов ставки налога на прибыль организаций на федеральный уровень (46,4 млрд. руб. или 0,25% ВВП), а также изменение нормативов отчислений по налогу на добычу полезных ископаемых и регулярных платежей (44,89 млрд. руб. или 0,24% ВВП), передача водного налога на федеральный уровень (11,2 млрд. руб. или 0,06 %  ВВП).

В целом изменение  законодательства (бюджетного налогового, таможенного) снизило налоговые  доходы федерального бюджета на 156 млрд. руб., а налоговые доходы консолидированных  бюджетов субъектов Федерации - на 54 млрд. рублей.

Профицитный бюджет в  течение последних трех лет позволял формировать финансовый резерв, на этой основе в 2005 году  средства Стабилизационного фонда сверх накопленной суммы 500.0 млрд. руб. могут быть использованы на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ  и на погашение государственного внешнего долга Российской Федерации в размере 168,0 млрд. руб.

Вместе с тем, финансовая  самостоятельность местного самоуправления федеральным бюджетом не гарантируется и улучшения финансового положения большинства муниципальных образований в 2005 году ожидать не следует. В частности, это обусловлено тем, что в 2005 году будет только положено начало реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления, реформы межбюджетных отношений, предусматривающих приведение в соответствие доходных и расходных полномочий всех уровней бюджетной системы.

Формирование налоговых  доходов местных бюджетов в  2005 году, которое прямо не устанавливается проектом закона о федеральном бюджете, но всецело зависит от него,  будет происходить в русле начала вышеназванных реформ. При этом ряд изменений в налоговом законодательстве, влияющих на формирование налоговых доходов местных бюджетов, вводится в действие начиная с 2005 года.

В соответствии с законодательством, обеспечивающим реформирование межбюджетных отношений, на федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации уже в 2005 г. возлагается часть расходных обязательств  местных бюджетов.  В  целом расходные обязательства местных бюджетов в  начале реформы  в 2006 году сокращаются  с 1281 млрд. руб. до 717,3 млрд. руб. 

При этом предусматривается  покрытие расходных обязательств местных  бюджетов на 30 процентов (215,5 млрд. руб.) за счет финансовой помощи и на 60 процентов (434,8 млрд. руб.) -за счет налоговых доходов. Однако, очевидно, что в ряде муниципальных образований особенно с недостаточно развитой налоговой базой основную роль в формировании доходной части бюджетов будет играть финансовая помощь, которая в соответствии с Бюджетным кодексом становится собственным доходом  бюджетов всех уровней.

В соответствии с  изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс, в  местные бюджеты предполагается направлять начиная с 2006 года 40 процентов  поступлений от налога на доходы физических лиц (258млрд. руб. или 59 процентов от налоговых доходов местных бюджетов), в том числе 10 процентов за счет обязательной передачи регионами. Они будут распределяться между бюджетами поселений (10процентов) и бюджетами муниципальных районов (20 процентов). Кроме того, в местные бюджеты ( бюджеты муниципальных районов и городских округов) будет направляться 90 процентов единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности ( 23,8 млрд. руб.) и 60 процентов единого сельскохозяйственного налога  (по 30 процентов - в бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов).

Начиная с 2005 г. в соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый  кодекс, единый налог на вмененный  доход для отдельных видов  деятельности вводится в действие не законами субъектов Федерации, а  нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных районов, городских округов, законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. При этом до 1 января 2006 г. законами субъектов Федерации по-прежнему определяется  порядок введения данного налога и виды предпринимательской деятельности, для которых он вводится.

 Особенностью 2005 г.  является то, что доходы от  единого налога на вмененный  доход для отдельных видов  деятельности  зачисляются в местные  бюджеты не по нормативу 45 процентов,  как в настоящее время, а, в соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс, по нормативам, утвержденным законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации на 2005г.

В 2005 году транспортный налог  остается региональным налогом и  все поступления от него пойдут в региональные бюджеты (50,2 млрд. руб.).  Кроме того, в соответствии с   изменениями, внесенными в Налоговый кодекс, с 2005 года исключается зачисление в местные бюджеты суммы налога на прибыль организаций по налоговой ставке в размере 2 процентов, что приведет к потере местными бюджетами примерно  58 млрд. руб. в год.

В результате этих преобразований  местными остаются лишь два налога - земельный налог (54,2 млрд. руб.) и  налог на имущество физических лиц (5,64 млрд. руб.). Причем это налоги поселений, которые, в соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс, вводятся в действие представительными органами поселений ( муниципальных районов) и городских округов не ранее 1 января 2006г.( за исключением вновь созданных муниципальных образований, которые могут реализовать указанные полномочия в период с 1 января 2005 г. по 1 января 2006г.).

В соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс,  местные налоги муниципальных районов  не устанавливаются. Кроме  вышеназванных  доходов в бюджеты муниципальных районов с 2006 года будет зачисляться 100% земельного налога и 100% налога на имущество физических лиц, применяемых на межселенных территориях.  Однако для полного « покрытия» расходных обязательств бюджетов муниципальных районов  необходимо увеличение доли налога на доходы физических лиц, которая была бы закреплена на постоянной основе за бюджетами муниципальных районов с 20 процентов до 25-30 процентов. Обусловлено это тем, что сумма   «отобранных» транспортного налога и налога на доходы физических лиц составляют более 60 млрд. руб.,  единого налога на субъекты малого предпринимательства - 15 млрд. руб. и они не «замещаются» увеличением доли единого налога на вмененный доход с 60 до 90 процентов (23,8 млрд. руб.).

В связи с этим, а  также на основании изменений, внесенных в Бюджетный кодекс (пп.3 п.3 статьи 2) в поправках к рассматриваемому законопроекту может быть отражена необходимость обязательного установления законами субъектов Федерации о бюджете субъектов Федерации на 2005 год дополнительного норматива отчислений в бюджеты вновь образованных муниципальных районов от налога на доходы физических лиц в размере не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от указанного налога.

В связи с тем, что налоговые поступления « покроют» расходные обязательства местных бюджетов  лишь  примерно на 60 процентов недостающая сумма может быть получена, в том числе за счет неналоговых доходов местных бюджетов (аренда имущества, доходы от оказания услуг и т.д.) .

Между тем, в настоящее  время неналоговые доходы могут  быть значительными доходными источниками бюджетов лишь 100-120 наиболее крупных муниципальных образований.

В этой связи, на увеличение неналоговых доходов муниципалитетов, начиная с 2005 г., повлияет  установленное  изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс, зачисление в местные  бюджеты до разграничения государственной собственности на землю доходов от продажи и передачи в аренду  находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах муниципальных образований и предназначенных для целей жилищного строительства,  по нормативу 100 процентов.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ: Закон РФ от 31.07.1998  №145 – ФЗ, (в редакции от 1 января 2003 года).
2. Налоговый кодекс РФ. Часть первая: Закон РФ от 31.07.1998 № 146 –ФЗ.
3. Федеральный закон от 29 мая 2002 г. № 57-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты законодательства Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности».
6. Федеральный закон от 23.12.2003 г. №186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год».
7. Федеральный закон от 24.12.2002 г. № 176 – ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год».
8. Федеральный закон от 30.12.2001 года N 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год».
9. Федеральный закон от 25.09.97 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
10. Приказ Минфина России от 15.09.2004 г. №79н «О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 декабря 2002 г. №127н».
11. Приказ Минфина России от 27.08.2004 № 72н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год».
12. Указ Президента РФ от 5.05.1998 №495 «О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов»
13. Постановление Правительства РФ от 19.09.1998 №1112 «О дополнительной финансовой поддержке депрессивных регионов».
14. Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 г.
15. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584.
16. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Д.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. -  М.: Аспект Пресс, 2003. – 658 с.
17. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учебник для ВУЗов. – М.: ИНФРА-М, 2003. – 389 с.
18. Дьяконова Л.А. Организация управления финансовыми ресурсами в регионе //Финансы. – 2002. - №8. – С. 9-12.
19. Кадочников П., Луговой О., Синельников С. Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Российской Федерации. - М.: Юнити, 2002. – 486 с.
20. Карловская Е.А. Налоги и налогообложение. Учебное пособие. – Хабаровск: Издательство Хабаровского государственного технического университета, 2001. – 318 с.
21. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Экар, 2003. – 378 с.
22. Синельников С. и др. Реформа налоговой системы в России: тенденции, проблемы, рекомендации. – М.: Институт экономики переходного периода, 2000. – 325 с.
23. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Научные труды №24Р. –  М.: ИЭПП, 2003. – 311 с.
24. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе        макроэкономического регулирования. – М.: Финансы и статистика, 2002.-224 с.
25. Мау В. Экономическая политика России: в начале новой фазы // Вопросы экономики, 2001. - №3. – с.4-23.
26. Мирзалиев М.Н. Составление местных бюджетов //Финансы. – 1999. - № 12. – с.12-14.
27. Овсянников Л.Н. Вопросы контроля в Бюджетном кодексе //Финансы. – 1999. - № 1. – С.48-51.
28. Павлова А. Источники финансирования бюджетного дефицита        //Экономист. - 1998. -  № 1. – с. 76-80.
29. Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления //Финансы. – 2002. – №3. – с. 5-9.
30. Пономаренко Е. О бюджетно-налоговой политике на 2004 год (анализ концепции) // Экономист, 2003. - №5. – с.59-67.
31. Пронина Л.И. Законодательная основа местных финансов //Финансы. – 1998. - №1. - с. 7-11.
32. Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству //Финансы. – 1998. - №7. - с. 8-11.
33. Семенов К.Р. Налоговый потенциал региона и налоговые доходы местных бюджетов. // Журнал «Налоговый вестник», №1, 2000 г. – с. 12-15.
34. Телепнев С.А. Финансы местного самоуправления //Финансы. – 2000. - №2. - с. 8-9.
35. http://www.minfin.ru/budjet/budjet.htm