Пути совершенствования ведомственного финансового контроля

Счетная палата Российской Федерации как орган, непосредственно  образованный собственником в лице государства специально для контроля за использованием государственных  финансовых и материальных ресурсов, уполномочена привлекать к проверкам  и обследованиям специалистов иных организаций и независимых экспертов, в том числе аудиторов (ст. 22 Закона №4 – ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»). Аналогичная норма заложена также практически во всех законах субъектов Российской Федерации о региональных контрольно – счетных органах. Однако эта возможность в отношении аудиторов пока в достаточной степени не реализована ни федеральной Счетной палатой, ни региональными палатами. Очевидно, механизм взаимодействия в дальнейшем будет совершенствоваться.

Следует отметить, что определенные шаги в данном направлении уже  предпринимаются.

Так, в Счетной палате Российской Федерации образован  и активно действует Экспертно  – консультативный совет при  Председателе Палаты, в состав которого входят, в том числе хорошо известные  и уважаемые в аудиторском  сообществе специалисты в области  аудита. Совет оказывает весомую  помощь Палате в разработке методик, правил и стандартов проведения контрольных  мероприятий. Таким образом, уже  сегодня начинает развиваться методологическое взаимодействие двух институтов финансового  контроля, различных по форме, но решающих принципиально общие задачи.

Во всем мире принято устанавливать  деловые отношения между собственником  финансовых и материальных средств, в том числе в лице государственных  органов, и определенным кругом работающих на рынке финансовых консультантов, и это не считается нарушением принципа независимости аудита. Вопрос стоит весьма просто и логично: государство  передает предприятию деньги, оно  должно быть уверенно в надежности предприятия, предприятие должно подтвердить  такую надежность, используя определенные критерии и доказательства; положительное  аудиторское заключение является одним  из таких доказательств. Весьма перспективным  направлением, по мнению С.О. Шохина, представляется опора на постепенно становящиеся на ноги саморегулируемые аудиторские организации, как это делается, например, во многих промышленно развитых странах на фондовом рынке. И очень отрадно, что эта точка зрения поддерживается Департаментом организации аудиторской деятельности Минфина России.

Представители системы государственного финансового контроля, в которую  входят органы (организации) муниципального финансового контроля, и аудиторского сообщества призваны обеспечить реализацию принципа прозрачности. В чем заключается  этот принцип и как обеспечить его реализацию?

Прозрачность государственного сектора (или бюджетно-налоговая  прозрачность) может быть определена как открытость для населения  широкого круга около государственных  структур и функций, намерений в  области бюджетно-налоговой политики, государственных доходов, расходов и проектов. Она предполагает постоянную доступность надежной, всеобъемлющей, своевременной, понятной и соответствующей  международным стандартам информации о государственной деятельности, включая и виды деятельности, которые  осуществляются вне государственного сектора. Назначение бюджетно-налоговой  прозрачности – обеспечить электорату и финансовым рынкам доступ к точной информации о текущем и будущем  финансовом положении государства. Кроме того, бюджетно-налоговая прозрачность является обязательным условием для  осуществления качественной экономической  политики. Своевременное опубликование  четко составленных документов о  бюджете помогает рынкам оценить  намерения государства, и, следовательно, дисциплинирует его. Прозрачная система государственного финансового учета позволяет рынкам быть в курсе того, чем в действительности занято правительство, а также сравнивать запланированные бюджетом мероприятия и реальную финансовую деятельность. Поскольку бюджетно-налоговая прозрачность является движущей силой отчетности, она способствует повышению в том же объеме демократического содержания политики и укрепляет доверие населения к своему правительству.

В идеале вмешательство государства  должно иметь место в такие  области, как расходы на развитие трудовых ресурсов, образование, здравоохранение, социальную защиту, защиту окружающей среды, науку, армию и производства, обеспечивающие национальную безопасность страны.

Бюджетно-налоговая информация должна быть достоверна, для повышения  ее достоверности необходим не только контроль за расходованием бюджетных  средств (например, при реализации федеральных  целевых программ), но и проверка результативности. В данном случае, речь идет о контрольных мероприятиях оценочного характера.

Если такого рода мероприятия  проводиться не будут, то государство  не сможет сформировать адекватные времени  и потребности общества сбережения.

Ключевыми факторами экономии средств и формирования государственных  сбережений являются контроль в области  долговых отношений.

Что касается управления внутренним государственным долгом, то, прежде государство, должно обеспечить прозрачный учет долговых обязательств. Каждый финансовый контролер многократно сталкивается в своей практике с неучтенными  гарантиями, поручительствами, необоснованным кредитованием за счет бюджетных  средств, как субъектов государственного сектора экономики, так и представителей частного сектора.

Исключительная актуальность вопросов организации эффективной  системы государственного финансового  контроля, предотвращающей усиление позиций теневой экономики и  распад государства, позволяет рассматривать ее в качестве одного из важнейших направлений государственных реформ в нашей стране.

Вполне очевидно, что основные направления преобразований, наиболее характерные черты новой модели системы государственного финансового  контроля, его современную концепцию  можно разработать только на основе всестороннего анализа его теоретических  и практических вопросов, изучения отечественного и зарубежного исторического  опыта, современной практики.

Итак, для того чтобы государственный  финансовый контроль в России был  действительно эффективным и  соответствовал уровню экономически развитых государств, необходимо проделать много  важных и существенных преобразований. Создание системы государственного финансового контроля, отвечающей потребностям государственного управления на современном  этапе, предполагает реализацию совокупности мер правового, организационного и  методологического характера. И  все это требует безотлагательного  и поэтапного решения. С учетом результатов  научных исследований отечественного государственного финансового контроля, международной науки и практики, особенностей современного российского  социума, исторического наследия и  исходных позиций, правовых норм должна быть разработана цельная концепция  реформирования и развития государственного финансового контроля в Российской Федерации, создания его системы  в современных условиях построения развитого рынка.

Основные же, или магистральные, пути реформирования государственного финансового контроля, направленные на создание его целостной системы, в современных условиях представляются в следующем:

• приведение теоретической базы (в том числе методологического обеспечения государственного финансового контроля) в соответствие с современными условиями;
• реформирование организационных структур;
• формирование системной и завершенной нормативной базы (в том числе стандартизация государственного финансового контроля);
• формирование системы процедур контроля (методологического обеспечения);
• создание целостных научно – исследовательской и учебной баз, формирование системы кадрового обеспечения;
• организация адекватной информационно – коммуникативной инфраструктуры;
• повышение уровня материально – технического (включая социально – бытовое) и финансового обеспечения функционирования контролирующих органов.

Следует отметить, что свойства системы государственного финансового  контроля развиваются под влиянием управляющих воздействий и сами являются факторами управления. Важнейшими из таких факторов являются способность  системы аккумулировать и эффективно использовать свои ресурсы и потенциалы развития, а также восприимчивость  к нововведениям. Также необходимо проанализировать и максимально  использовать имеющиеся (начальные) возможности, а также стартовые условия  развития.

По каждому из вышеуказанных  направлений организации системы  государственного финансового контроля следует определить соответствующий  комплекс работ. Например, в число  основных участков работы по формированию системы кадрового обеспечения  государственного финансового контроля необходимо включить как минимум  следующие:

1. определение вариантов назначения руководителей тех или иных органов государственного финансового контроля;
2. определение количества и профессионально – квалификационных характеристик персонала;
3. разработка механизмов набора и распределения кадров, комплексной оценки работы;
4. разработка системы профессионального развития кадров (методов определения потребности в доподготовке кадров), программ и технологических процессов их подготовки;
5. разработка системы должностного развития кадров (ротации и должностного продвижения);
6. установление соответствующих регламентов взаимоотношений между работниками;
7. определение механизмов ответственности за несоблюдение дисциплины труда;
8. разработка системы мотивации труда и т.д.

В связи с вышеуказанным  вопросом стоит отметить, что для  формирования и дальнейшего развития системы кадрового обеспечения  государственного финансового контроля в первую очередь необходимо использовать уже накопленный огромный практический опыт отечественных специалистов в  области экономики и финансов (кадровый резерв), привлекать молодых  специалистов, создав для этого надежную систему мотивации.

В целях формирования и  реализации программ развития государственного финансового контроля целесообразно  создать Временную межведомственную комиссию по организации и развитию системы государственного финансового  контроля (утвердив ее статус специальным  Указом Президента Российской Федерации). Указанная комиссия должна осуществлять координацию действий министерств, ведомств, иных федеральных органов  исполнительной власти, а также органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации по участию в разработке и реализации соответствующих программ. Следует отметить, что особая актуальность проблемы развития и совершенствования государственного финансового контроля в современных условиях, вышеприведенные совершенно недопустимые (с точки зрения необходимости укрепления российской государственности) недостатки государственного финансового контроля, а также стремительность происходящих в мире социально-экономических трансформаций (глобализация и т.д.) обуславливают необходимость начать осуществление преобразований российского государственного финансового контроля как можно раньше. По большому счету, реформа государственного финансового контроля (в направлении организации его целостной системы) уже начата одновременно с процессами социально-экономических реформ в нашей стране, реформ составляющих государственное устройство. Реформа государственного финансового контроля уже идет, и процесс этот может так и не привести к необходимым результатам, к образованию целостной эффективной контрольной системы, так для него характерны недостаточная целенаправленность и односторонность, а также стихийность, т.е. отсутствие четкой стратегии, основанной на соответствующей достаточно продуманной концепции. Следует отметить, что в рамках органов государственного финансового контроля исполнительной ветви власти (в частности, контрольных органов Минфина России) уже предприняты попытки разработки Федеральной целевой программы перспективного развития контрольно – ревизионных органов Минфина России в 2001–2004 гг. При этом целью данной Программы являлось комплексное развитие системы контрольно – ревизионных органов Минфина России, направленное на усиление контроля за расходованием бюджетных средств и повышением эффективности их деятельности и отдачи для государства в целом, в том числе через предотвращение финансовых нарушений в сфере экономики. В Программе были определены основные направления развития организации и структуры, уровня и форм взаимодействия с другими государственными контролирующими органами, кадрового состава, материально – технического и информационного обеспечения контрольно – ревизионных органов Минфина России.

Проанализировав результаты Программы можно сделать вывод, что все-таки реорганизацию государственного финансового контроля необходимо осуществлять постепенно на протяжении ряда лет. Резкие же шаги в этом плане чреваты остановкой хода достижения целей государственного финансового контроля, а также  утерей государственных ресурсов в  результате незаконных действий различного рода нарушителей, которые могут  воспользоваться слабыми местами  в контрольной системе, возникающими в ходе любой реструктуризации. Иными  словами, реструктуризацию государственного финансового контроля необходимо проводить  синхронно с изменением функций  управленческих звеньев в части  контроля. Например, на период отвлечения работников оргзвеньев государственного финансового контроля в процессе смены их функций целесообразно  создать временную систему поддержки  контрольных функций реструктурируемых  органов. Также следует учредить Временную комиссию по формированию концепции и организации реформирования системы государственного финансового  контроля. В то же время периодически должна производиться оценка достигнутого (анализ действенности системы), а  при необходимости – уточнение  концепции в соответствии с меняющимися  экономическими условиями.

Важным условием эффективности  хода реформ отечественного государственного финансового контроля, направленных на создание его целостной системы, является укрепление государственной  финансовой безопасности.

Вместе с тем, учитывая все вышесказанное, для совершенствования  государственного финансового контроля необходимо:

• контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность;
• усилить прозрачность деятельности организаций, использующих средства налогоплательщиков;
• внедрять новые технологии проведения контрольных проверок по сравнению с традиционно используемыми проверками законности и целевого использования бюджетных средств;
• законодательно определить аудит эффективности использования бюджетных средств как разновидность государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно – счетными органами в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности;
• разработать единую для контрольно – счетных органов и иных органов финансового контроля методологическую базу проведения аудита эффективности в соответствии с общепринятыми в разных странах принципами и методами;
• наделить контрольно – счетные органы в субъектах Федерации полномочиями по исполнению принятых ими решений, например, возможность взыскивать нецелевые средства, расходуемые из бюджета;
• в Бюджетный и Уголовный кодексы Российской Федерации внести статьи об ответственности руководителей учреждений – получателей бюджетных средств за нарушения бюджетного законодательства и Закона о бухучете;
• более четко координировать деятельность органов, осуществляющих финансовый контроль в целях устранения дублирования функций контролирующими органами;
• руководителям министерств и ведомств, главам администраций необходимо усилить внутренний финансовый контроль, обеспечить соблюдение периодичности проведения контрольных мероприятий, систематизировать контроль за устранением выявленных нарушений и недостатков;
• обеспечить соблюдение финансовой дисциплины и свести к минимуму финансовые нарушения, сделать максимально рациональным управление государственными и муниципальными финансами;
• разработать финансовым органам информационно – аналитическую систему, как основу совершенствования управления бюджетными ресурсами, включающую в себя мониторинг, анализ, прогнозирование, планирование и систему поддержки принятия управленческих решений;
• определить направления и вопросы, по которым могут проводиться проверки и анализ эффективности законов о бюджете;
• сформировать систему критериев и показателей эффективности использования государственных средств с учетом функциональности и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации;
• объединить усилия контрольных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти различных уровней для создания системы аудита эффективности использования бюджетных средств;
• государственным контрольным комитетам субъектов Федерации совместно с постоянными комиссиями и депутатскими фракциями, представительными органами местного самоуправления и другими заинтересованными лицами и организациями продолжить работу по выработке предложений в области совершенствования законодательной базы государственного финансового контроля, в частности законодательного закрепления аудита эффективности как разновидности государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно – счетными органами в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственностью;
• в соответствии с принятой Правительством Российской Федерации Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2005–2007 гг. осуществлять постоянное взаимодействие, Минфина Российской Федерации, Государственного контрольного комитета Российской Федерации и других контрольных органов при разработке нормативно – правовой и методической базы в процессе перехода к бюджетированию, ориентированному на результаты;
• совместно с профильными кафедрами высших учебных заведений проработать вопросы подготовки методических документов, в частности республиканского стандарта (методики) проведения аудита эффективности использования государственных средств, и повышение квалификации специалистов – аудиторов в сфере государственного финансового контроля;
• совершенствовать кадровое обеспечение контроля посредством повышения квалификации и профессионализма специалистов, осуществляющих контрольно – экономическую работу, создание контрольно – счетной палаты на местах, подготовки аудиторов по аудиту бюджетных показателей местных бюджетов;
• разработать информационное обеспечение, отвечающее аналитическим целям контроля, гарантирующее полноту и достоверность исходных данных об объекте контроля, широкую гласность принятия решений и исполнения бюджетов различных уровней, посредством регулярного освещения в официальной периодической печати текущего исполнения бюджета и отчетов контрольно – счетной палаты на местах;
• контролировать вложения, прежде чем пытаться контролировать результаты;
• создать надежную систему учета, прежде чем внедрять интегрированную систему управления финансовой деятельностью;
• составлять смету работ, подлежащих выполнению, прежде чем составлять смету будущих результатов;
• заключать официальные контракты в частном секторе, прежде чем заключать государственные и муниципальные контракты;
• утвердить и ввести в действие предсказуемый бюджет, прежде чем требовать от руководителей эффективного использования вверенных им ресурсов.